III SA/Gl 817/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. (K.) na akt Prezydenta Miasta B. z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu stwierdza nieważność zaskarżonego aktu. Zaskarżonym aktem z 10 lipca 2023r. nr [...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku firmy U w sprawie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu dla zadania pn. "[...]" postanowił odrzucić projekt. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art.10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2023r. poz. 1047 ze zm.) w związku z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t. j. Dz.U. z 2017r., poz.784). Z akt sprawy wynika, że 28 kwietnia 2023r. skarżący przedłożył do organu wniosek o zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu dla zadania p.n. "[...]". Projektowana przebudowa miała polegać na umożliwieniu wyjazdu na ul. A. z istniejącego obiektu (w zastępstwie istniejącego wyjazdu wyłącznie przez ul. O.) na zasadzie skrętu w prawo. W aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Komunikacji UM z 11 maja 2023r., opiniujące pozytywnie i bez uwag przedłożony projekt (karta 50). W piśmie z 25 kwietnia 2023r. Miejski Zarząd Dróg i Mostów zaopiniował projekt z uwagami tj. wskazał rozwiązania, jakie należy uwzględnić w projekcie. Następnie ten sam MZDiM 29 czerwca 2023r. w odpowiedzi na pismo Wydziału Komunikacji z 26 maja 2023r. zawierające wniosek o złożenie wyjaśnień wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. ws. przepisów techniczno – budowlanych, dot. dróg publicznych (Dz. U. z 2023r., poz. 645) nie zawiera przeciwwskazań do dopuszczenia lokalizacji zjazdów dwukierunkowych z drogi klasy G (§ 55 ust. 1). Stwierdził w nim m.in., że dopuszczona zmiana została przeanalizowana przy uwzględnieniu lokalizacji zjazdu w trudnych warunkach zdefiniowanych w § 4 ust. 22 rozporządzenia, a także interesu społecznego. Wskazał na liczne interwencje mieszkańców w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu na ul. O.. Decyzja o dopuszczeniu możliwości wyjazdu z działki nr [...] w kierunku ul. A. ma na celu poprawę bezpieczeństwa na ul. O. i zapewnienie rozkładu ruchu generowanego przez inwestycję zlokalizowaną przy ul. O.j. (Karta 12). Stanowisko w toku postępowania zajął także Komendant Miejski Policji, który stwierdził, że budzi wątpliwości lokalizacja wyjazdu w kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zgodności z przepisami rozporządzenia z 24 czerwca 2022r. tj. jego § 55. Zaskarżonym aktem z 10 lipca 2023r. organ odrzucił projekt. W jego uzasadnieniu wskazał, że projektowana organizacja ruchu obejmująca umożliwienie wyjazdu z obiektu na ul. A. zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz jest niezgodna z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego (włączenie do drogi publicznej), wydaną 22 grudnia 2020 r. pismem znak [...]. Zgodnie z ww. decyzją zostało wyrażone jednoznaczne stanowisko o "jednokierunkowym charakterze" drogi. Zważywszy na fakt, iż w geometrii drogi oraz sytuacji ruchowej nie zaszły zmiany, organ nie widział uzasadnienia dla umożliwienia wyjazdu na ul. A.. Skarżący – zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym piśmie – w 14. dniu od jego otrzymania wniósł od tego aktu odwołanie do SKO, które zawiadomieniem z 28 sierpnia 2023r. przekazało je Prezydentowi Miasta celem nadania mu biegu jako skardze do sądu administracyjnego, gdyż pouczenie o prawie odwołania do SKO było błędne. W skardze do sądu administracyjnego (określonej jako odwołanie) skarżący stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, gdyż zawiera on wszelkie wymagane opinie i wypełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przypomniał, że na terenie tego samego miasta na drogach dwujezdniowych o porównywalnym lub większym natężeniu ruchu funkcjonuje z powodzeniem szereg zjazdów oraz skrzyżowań o bliźniaczej geometrii (w tym o znacznie większym obciążeniu ruchem, z dodatkowymi utrudnieniami np. poprzeczną drogą dla rowerów, z gorszymi warunkami widoczności). Tytułem przykładu wskazał kilka konkretnych lokalizacji takich zjazdów. Podkreślił także, że istotą projektu jest umożliwienie skrętu w prawo ze zjazdu na ul. A., a jest to podstawowa, nie budząca zastrzeżeń ustawodawcy relacja skrętu. Wskazał, że organ zarządzający ruchem stwierdził, że organ odrzucając projekt powołał się na to, że projektowana organizacja ruchu obejmująca umożliwienie wyjazdu z obiektu na ul. A. zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, jednak nie wspomniał, na czym ono miałoby polegać, a co należy do obowiązków organu administracji publicznej. Dalej stwierdził, że decyzja na lokalizację zjazdu z ul. A. [...] z dnia 22 grudnia 2020r. dotyczyła wyłącznie wjazdu do obiektu Inwestora z ul. A., stąd konsekwencją jest ruch jednokierunkowy. Ww. decyzja została w pełni wykonana. Natomiast decyzja na przebudowę zjazdu z ul. A. [...] z dnia 24 marca 2023r. została wydana w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Decyzja dotyczy umożliwienia wyjazdu z obiektu Inwestora na ul. A., stąd konsekwencją, co oczywiste, jest ruch dwukierunkowy. Podkreślił, że o ile w sytuacji ruchowej na ul. A. nie zaszły istotne zmiany, to - wbrew twierdzeniom organu zarządzającego ruchem - zaszły poważne zmiany w sytuacji ruchowej w ciągu ul. O. oraz ulicach przyległych (w szczególności A., K. i K.). Organ zarządzający ruchem tym samym nie zauważył uciążliwości i zmniejszenia bezpieczeństwa ruchu dla lokalnej społeczności na ww. ulicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zaprojektowanie bezpośredniego zjazdu na drogę wojewódzką klasy technicznej "G" (ul. A.) stanowiącą główny ciąg komunikacyjny miasta, o bardzo dużym natężeniu ruchu kołowego oraz rozwijanych przez kierujących, większych od dopuszczalnych, prędkościach rzeczywistych pojazdów stanowi rozwiązanie zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, albowiem powoduje wystąpienie dodatkowego punktu kolizyjnego na odcinku już istniejącej zatoki autobusowej i pasa wyłączenia w rejonie węzła. Powołał się także na fakt, że przedłożone rozwiązanie projektowe zostało negatywnie zaopiniowane przez Komendanta Miejskiego Policji w B.. Ponadto, zdaniem organu, wydanie kolejnej decyzji dot. miejsca i sposobu włączenia do drogi publicznej, w przypadku kiedy w geometrii drogi oraz sytuacji ruchowej nie nastąpiły żadne zmiany, stoi w sprzeczności względem pierwotnej decyzji w zakresie jednokierunkowego charakteru drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, o czym orzekł NSA w uchwale z 26 czerwca 2014r. o sygn. akt I OPS 14/13. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Zatem analogicznie również akt o odrzuceniu projektu organizacji ruchu stanowi taki akt. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarżący dotrzymał terminu do wniesienia skargi, przewidzianego w art. 53 § 1 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Rozstrzygnięcie w sprawie skarżący otrzymał 11 lipca 2023r., a odwołanie (będące w istocie skargą) przesłał do organu 25 lipca 2023r. To, że organ błędnie przekazał je do SKO zamiast do WSA nie może zaś obciążać strony. Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 784), organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Taką też podstawę prawną wskazał organ w zaskarżonym akcie. Zdaniem Sądu, skorzystanie z kompetencji do odrzucenia projektu wymaga uzasadnienia oraz wykazania spełnienia przesłanki, która to organowi umożliwia. Inaczej mówiąc, projekt stałej organizacji ruchu powinien zostać przeanalizowany i oceniony w sposób wszechstronny, a wyniki tej oceny winny być zakomunikowane stronie w rozstrzygnięciu. Natomiast Sąd w toku przeprowadzonej kontroli nie stwierdził, aby w sprawie zostały wyjaśnione przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu, gdyż przy jego odrzuceniu Prezydent Miasta wprawdzie wskazał na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, że przedłożony projekt go nie gwarantuje. Natomiast treść uzasadnienia aktu powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli sądowej – sądowi prześledzenie toku rozumowania organu zarządzającego i poznanie racji, które stały za takim właśnie rozstrzygnięciem, jak zostało zawarte w zaskarżonym akcie. Skoro zaskarżony akt został wydany bez ustaleń m.in. w zakresie przesłanek z § 8 ust. 5 rozporządzenia, a także bez wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, stąd należało uznać, iż organ dokonał odrzucenia projektu nie zachowując trybu postępowania przewidzianego dla przedmiotowej sprawy, co powoduje uznanie zaskarżonego aktu za nieważny. Natomiast skarżący w skardze zwracał uwagę na istniejącą analogiczną organizację zjazdów w innych miejscach w tym samym mieście. Nadto podnoszony był w sprawie także interes społeczny, do czego organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu również w żaden sposób się nie odniósł. W szczególności chodzi tu o "liczne wnioski mieszkańców i interwencje Rady Osiedla B. w zakresie poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego na ul. O. w związku ze zwiększeniem ruchu drogowego w obrębie tej ulicy", na co powołał się w pkt. 4 swego pisma z 29 czerwca 2023r. MZD (karta 12 akt). Świadczy to, że również w odbiorze społecznym aktualna organizacja ruchu nie jest najwłaściwsza. MZD wprost wskazał, że dopuszczenie możliwości wyjazdu na ul. A., a nie tylko na O. jak to jest aktualnie, ma na celu poprawę warunków ruchu i bezpieczeństwa w ciągu ul. O. i zapewnienie rozkładu ruchu generowanego przez inwestycję zlokalizowaną przy ul. O.. Po wtóre MZD w piśmie z 25 kwietnia 2023r. nie wypowiedział się przeciwko wprowadzeniu projektowanej organizacji ruchu, a jedynie zgłosił uwagi co do oznakowania, oświetlenia przejścia itd., z czego Sąd wywodzi wniosek, że uznał, że taka organizacja jak przedstawiona w projekcie jest co do zasady możliwa, bo w przeciwnym razie nie sugerowałby zmian w zakresie oznakowania. Wprawdzie Komendant Miejski Policji stwierdził, że lokalizacja wyjazdu budzi wątpliwość w kwestii bezpieczeństwa, ale nie zajął jednoznacznego stanowiska czy opiniuje ten projekt pozytywnie czy negatywnie. Poza tym również nie wyjaśnił, z czego konkretnie wątpliwości te wynikają. Do żadnego z tych dowodów organ w swym rozstrzygnięciu się nie odniósł. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z ich uwzględnieniem. W szczególności organ winien ponownie przeanalizować czy istotnie zachodzą przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu organizacji ruchu. Winien przy tym wziąć pod uwagę i ocenić – a także dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - wszystkie podniesione wyżej kwestie: twierdzenia strony, opinie innych organów, (które winny zawierać weryfikowalne uzasadnienie), wnioski mieszkańców czy Rady Dzielnicy, skoro takowe zostały złożone. Natomiast to, że potrzeby społeczności lokalnej winny być brane pod uwagę przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu wynika choćby z § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego aktu organ naruszył przepisy Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budujący zaufania do organu władzy publicznej, a to art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 Kpa. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 § 1 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wreszcie stosownie do art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ naruszył także art. 77 § 1 Kpa regulujący postępowanie dowodowe. W myśl powołanego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy w analizowanej sprawie w ogóle się do zebranych dowodów nie odniósł, co był zobowiązany uczynić tym bardziej, że były korzystne dla strony. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.