I GSK 136/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 360/24 w sprawie ze skargi Miasta G. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 15 listopada 2021 r. nr IFXII.3113.4.16.2021 w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji z budżetu państwa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 360/24 oddalił skargę Miasta G. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 15 listopada 2021 r., nr IFXII.3113.4.16.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia i przekazania dotacji z budżetu państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto G. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie art.26a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 i art. 168 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zadanie polegające na faktycznym usunięciu i gospodarowanie odpadami niekomunalnymi w oparciu o decyzję wydaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na podstawie art. 26a ust. 3 w związku z ust' 2 pkt 3 ustawy o odpadach jest zadaniem własnym gminy, a nie zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. 2. Naruszenie art. 26a ust. 1 i ust. 3 w związku z ust. 2 pkt3 ustawy o odpadach oraz art. 400a ust. 1 pkt 8c Prawa ochrony środowiska w związku z art. 167 ust 4 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem właściwym do sfinansowania ze środków własnych gminy kosztów usunięcia i gospodarowania odpadami niebędącymi odpadami komunalnymi. 3. Naruszenie art. 26a ust. 6 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ,,poniesione przez siebie koszty", do których zwrotu zobowiązany jest posiadacz odpadów odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami, w przypadku gdy właściwym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a przedmiotem usunięcia i gospodarowania są odpady niebędące odpadami komunalnymi, oznaczają koszty sfinansowane ze środków własnych gminy, a nie ze środków Skarbu Państwa przekazanych gminie w formie dotacji. 4. Naruszenie art. 133 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 26a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą przy wykonywaniu decyzji istnieje możliwość wdrożenia procedury wykonania zastępczego. Ze względu na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Miasto G. wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewody Śląskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co także zaznaczył pełnomocnik Miasta G. stwierdzając w skardze kasacyjnej, że nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 26a ust. 1, 2 i 3 u.o. w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi (art. 26a ust. 1 u.o.). Właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi - regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26a ust. 2 u.o.). W celu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi: 1) zakres i termin udostępnienia przez niego powierzchni ziemi, obiektów lub innych miejsc, w których znajdują się odpady; 2) zakres i sposób przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie odpadów przez ten organ; 3) termin rozpoczęcia i zakończenia działań, o których mowa w pkt 2 (art. 26a ust. 3 u.o.). W myśl art. 26a ust. 6 u.o. właściwy organ żąda od posiadacza odpadów odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrotu poniesionych przez siebie kosztów działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Posiadacz odpadów jest obowiązany zwrócić te koszty w terminie 14 dni od dnia doręczenia żądania. Stosownie zaś do art. 26a ust. 9 o.p. po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, w stosunku do posiadacza odpadów, który nie ustanowił zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ust. 1, właściwy organ, w drodze decyzji, nakłada na posiadacza odpadów obowiązek zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 6, oraz określa wysokość tych kosztów oraz sposób i termin ich uiszczenia. W przepisie art. 26a u.o. nie ma żadnej regulacji, z której wynikałoby, w jaki sposób i z jakich środków ma nastąpić sfinansowanie kosztów wykonania tej decyzji. W ust. 6 art. 26a u.o. postanowiono jedynie, że właściwy organ żąda od posiadacza odpadów odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrotu poniesionych przez siebie kosztów działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi. Nie stanowi on wystarczającej podstawy do przyjęcia, że gmina, której organ wykonawczy wydał decyzję, ma obowiązek sfinansowania kosztów jej realizacji, w sytuacji gdy decyzja nie dotyczy odpadów komunalnych. Przepis ten reguluje jedynie kwestię "zwrotu poniesionych przez siebie (organ) kosztów". Należy go więc odczytywać w ten sposób, że zwrotu poniesionych kosztów może żądać ten organ, który zgodnie z przepisami regulującymi zasady ponoszenia wydatków ze środków publicznych, miał obowiązek koszty te ponieść. Żaden przepis nie nakłada również obowiązku sfinansowania kosztów realizacji decyzji na organ, który ją wydał. Należy więc przyjąć, co zasadnie uczynił Sąd I instancji, że wykonanie decyzji winno być sfinansowane ze środków tego organu/instytucji, do której zadań należy usuwanie i zagospodarowanie odpadów stanowiących przedmiot decyzji. Powołany wyżej art.26a u.o. zobowiązuje właściwe organy do podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi, gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, a czynności tych nie wykonuje wezwany do tego posiadacz odpadów. Jest to tryb nadzwyczajny, który ma eliminować stany zagrożenia, w sytuacji gdy posiadacz odpadów nie usuwa ich. Priorytetem jest bowiem usunięcie odpadów. Właściwym organem są podmioty wyliczone w art. 26a ust. 2 u.o. W sprawie, podmiotem właściwym jest Prezydent Miasta G. I to właściwy organ zobowiązany jest żądać od posiadacza odpadów odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrotu poniesionych przez siebie kosztów działań polegających na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi (art. 26a ust. 6 u.o.). W warstwie językowej regulacje te są klarowne - organ właściwy, czyli ten sam organ, podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi i żąda od posiadacza odpadów odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrotu poniesionych przez siebie kosztów. gminę, nie powinno skutkować uszczerbkiem w jej budżecie. Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 129 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1427, dalej "u.p.e.a") organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego m.in. do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego. Stosownie do art. 133 § 2 u.p.e.a. jeżeli koszty wykonania zastępczego są wysokie albo gdy wykonanie zastępcze trwa dłuższy okres, organ egzekucyjny może przed zakończeniem egzekucji doręczać zobowiązanemu wykazy poczynionych już kosztów z wezwaniem do ich pokrycia w oznaczonym terminie. Jak wynika z art. 134 u.p.e.a. jeżeli zobowiązany nie wpłacił w zaliczki na koszty wykonania zastępczego lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu (art. 133 u.p.e.a.), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wraz z dodaniem art. 26a u.o. (Dz.U. 2019,1579; art. 6) znowelizowano również przepisy ustawy p.o.ś. poprzez dodanie w art. 400a po pkt 8b pkt 8c w brzmieniu: "koszty usunięcia odpadów i gospodarowania nimi w przypadku, o którym mowa w art. 26a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach"(Dz.U. 2019 poz. 1579; art. 5). Zamiarem ustawodawcy było aby finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej stosownie do treści art. 400a ust. 1 pkt 8c p.o.ś, obejmowało również koszty usunięcia odpadów i gospodarowania nimi w przypadku, o którym mowa w art. 26a u.o. Akta sprawy zawierają pismo Ministerstwa Klimatu i Środowiska (karta 208), w którym, odpowiadając na pismo Skarżącej, wskazano na program Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który, w razie złożenia przez Skarżącą kompletnego wniosku, umożliwia uzyskanie dofinansowania w formie dotacji do 100% kosztów kwalifikowanych. Z przedłożonych w sprawie dokumentów wynika także, że Skarżąca w 2023 r. złożyła wniosek o Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska o dotację pokrywającą 100 % kosztów usunięcia odpadów związanych z wykonaniem Decyzji, lecz wniosek ten został odrzucony, z przyczyn dotyczących Skarżącej. We wniosku o dofinansowanie Skarżąca wskazała termin udostępnienia nieruchomości w celu realizacji zadania do 15 listopada 2026 r., a w decyzji termin ten ustalono do 31 grudnia 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w oparciu o obowiązujące przepisy brak jest podstawy prawnej do wypłaty przez Wojewodę dotacji na pokrycie kosztów realizacji decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2023.1270) udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Zatem słusznie Sąd I instancji, powołując się na przytoczone przepisy prawne uznał skargę za nieuzasadnioną. Nie jest zatem tak, jak wywodzi Skarżąca, że ustawodawca nie przewidział żadnej regulacji, z której wynikałoby, w jaki sposób i z jakich środków ma nastąpić sfinansowanie kosztów wykonania Decyzji. Z tych względów nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach nie orzeczono, gdyż organ w odpowiedzi na skargę nie zawarł właściwego wniosku.