II OSK 1321/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2401/22 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2022 r. znak: DOA.7211.2.2022.PCE.1 w przedmiocie odmowy stwierdzenia bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2401/22 oddalił skargę A.P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 21 września 2022 r., znak DOA.7211.2.2022.PCE.1 w przedmiocie stwierdzenia bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący podaniem z 2 listopada 2021 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w związku z niewykonaniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązania o charakterze niepieniężnym, zawartego w decyzji Wojewody z dnia 6 grudnia 2005 r., nr 2673/353/05 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi krajowej nr 61, tj. niewykonania likwidacji "klina o skosie 1:5". Wojewoda pismem z 3 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, że nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Skarżący podaniem z 9 grudnia 2021 r., przekazanym do GINB przy piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, złożył skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie. GINB, postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7211.2.2022.PCE nie stwierdził bezczynności Wojewody. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez skarżącego GINB przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 września 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 26 sierpnia 2022 r. GINB wskazał, że z analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę z 6 grudnia 2005 r. wynikało, że pomiędzy kilometrażem 21+016.14, a 21+118.77 został zaprojektowany łącznik drogowy zapewniający zjazd z drogi krajowej nr 61 do ulicy Szarych Szeregów. W części opisowej projektu budowlanego wskazano, że na wniosek zainteresowanych mieszkańców w projekcie przewidziano bezpośredni dostęp z drogi głównej na ul. Szarych Szeregów w postaci tymczasowego "klina o skosie 1:5" oraz że rozwiązaniem docelowym będzie skrzyżowanie oznaczone symbolem S4 (km 20+883,59), które będzie obsługiwać ul. Szarych Szeregów nowym łącznikiem. W ocenie GINB Wojewoda nie jest bezczynny. W pozwoleniu na budowę nie został zawarty obowiązek likwidacji klina o skosie 1:5 po zapewnieniu obsługi ul. Szarych Szeregów przez skrzyżowanie S4, który podlegałby egzekucji administracyjnej. Oceny tej nie zmieniała okoliczność, że w dokumentacji projektowej z 2005 r. przewiduje się budowę klina, jako rozwiązanie tymczasowe. Sporny łącznik drogowy nie był tymczasowym obiektem budowlanym. Ani z pozwolenia na budowę, ani z projektu budowlanego nie wynikało, żeby przeznaczony był on do rozbiórki po zrealizowaniu docelowego układu drogowego. Skarżący wniósł skargę na przedmiotowe postanowienie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z 26 sierpnia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił GINB naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z 26 sierpnia 2022 r. i uznanie, że Wojewoda nie pozostaje w bezczynności w zakresie egzekucji wykonania obowiązku niepieniężnego polegającego na likwidacji tymczasowego klina o skosie 1:5. GINB w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten stanowi wyraźnie, że obowiązek wierzyciela podjęcia czynności egzekucyjnych związany jest z zamierzonym zaniechaniem wykonania obiektywnie istniejącego obowiązku (zwrot: "uchylanie się") przez zobowiązanego. Sąd podkreślił przy tym, że przedmiot postępowania wywołany wniesieniem skargi na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. stanowi wyłączne zagadnienie, czy wierzyciel dopuścił się bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Dlatego, w ocenie Sądu, zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsca uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, tj. świadome, zamierzone niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. W świetle twierdzeń skarżącego taki obowiązek miał wynikać z decyzji Wojewody zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci przebudowy drogi krajowej nr 61, a miał on polegać na nałożeniu na inwestora obowiązku rozbiórki "klina o skosie 1:5". Zdaniem Sądu z analizy akt sprawy wynikało, że w decyzji tej brak jest nałożonego na inwestora obowiązku nałożonego polegającego na rozbiórce "klina o skosie 1:5" po upływie ściśle określonego terminu. Dlatego brak było nie tylko przedmiotu obowiązku, ale i podmiotu zobowiązanego do jego wykonania i - następnie - egzekwowania. Wbrew stanowisku skarżącego tymczasowość przyjętego rozwiązania budowlanego nie oznacza wystąpienia po stronie inwestora obowiązku rozbiórki tymczasowego "klina", nie jest to tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że brak w pozwoleniu na budowę zarówno czasu użytkowania przedmiotowego "klina", jak i terminu oraz obowiązku jego rozbiórki oznacza, że nie ma obowiązku i podmiotu zobowiązanego do jego wykonania. Jednocześnie obowiązek rozbiórki klina nie mógł wynikać z jakichkolwiek pism inwestora czy zarządcy drogi. Sąd stwierdził także, że zaskarżone postanowienie nie naruszało art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, będący radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny dotyczący naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że Wojewoda nie pozostaje w bezczynności w zakresie egzekucji obowiązku niepieniężnego polegającego na likwidacji tymczasowego "klina o skosie 1:5". Skutkiem tego uchybienia było utrzymanie przez sąd w mocy zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z 26 sierpnia 2022 r. W oparciu o wskazaną podstawę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie postanowień, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionego zarzutu, nie zgadzając się ze stanowiskiem sądu, że w niniejszej sprawie brak jest obowiązku likwidacji "klina o skosie 1:5", brak zobowiązanego do wykonania takiej likwidacji oraz że tymczasowość rozwiązania nie oznacza obowiązku rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 6 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przy czym, zgodnie z § 1a, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Takim obowiązkiem podlegającym egzekucji może być obowiązek o charakterze niepieniężnym określony w art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają albo na wykonaniu czynności przez zobowiązanego, albo na zaniechaniu, powstrzymywaniu się od określonych działań, bądź też na znoszeniu jakiegoś stanu, sytuacji, czy też działania innego podmiotu (zob. R. Hauser, W. Piątek [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, uwagi do art. 2). Do takiego rodzaju obowiązku należy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (zob. przykładowo wyrok NSA z 30 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1981/15, LEX nr 2286090). Z bezczynnością wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, możemy mieć do czynienia tylko w przypadku istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Taki obowiązek zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. może wynikać m. in. z decyzji lub postanowień właściwych organów. Na gruncie tych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że bezczynność wierzyciela polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do dobrowolnego wykonania obowiązku, a w razie bezskuteczności skierowanego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 582/16, LEX nr 2598568). Jednakże normatywnie nałożona powinność podjęcia przez wierzyciela czynności aktualizuje się w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Zaistnienie zatem tej normatywnej powinności nałożonej na wierzyciela jest skutkiem spełnienia się dwóch elementów, tj. po pierwsze istnienia obowiązku, a po drugie uchylania się zobowiązanego od jego wykonania (tak wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1089/21, LEX nr 3486047). Skarżący kwestionuje pogląd Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że Wojewoda nie jest bezczynny w zakresie wykonania - jak utrzymuje skarżący - egzekucji obowiązku niepieniężnego polegającego na likwidacji tymczasowego "klina o skosie 1:5", określonego w pozwoleniu na budowę z 2005 r. Z twierdzeniami skarżącego nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że z analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z 6 grudnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że w ramach inwestycji związanej z przebudową drogi krajowej nr 61 przewidziano m.in. łącznik drogowy celem zapewnienia zjazdu z tej drogi do ulicy Szarych Szeregów "w postaci tymczasowego klina o skosie 1:5" (Projekt budowlany. Tom II A - 2.1 Projekt architektoniczno-budowlany. Część rysunkowa, rys. nr 2-1/1). Jednak, jak słusznie zauważa ten Sąd, brak jest w decyzji o pozwoleniu na budowę jakiejkolwiek wymowy o obowiązku rozbiórki "klina o skosie 1:5" oraz w konsekwencji terminu, w jakim rozbiórka ta miałaby być wykonana. Nie jest nim stwierdzenie, że w rozwiązaniu docelowym skrzyżowanie o oznaczeniu S4 "będzie obsługiwać ul. Szarych Szeregów nowym łącznikiem, przebiegającym przez teren leśny". Tymczasowość przyjętego rozwiązania budowlanego nie oznacza powstania po stronie inwestora obowiązku rozbiórki takiego obiektu. Ponownie należy wskazać, że na podstawie art. 3 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do tych obowiązków wskazanych w art. 2 u.p.e.a., o ile wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Nie sposób uznać, że taki obowiązek wynika z przywołanej już decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności z samego faktu, że "klin o skosie 1:5" został określony jako "tymczasowy". Nie stanowi on tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), a zatem obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Sam fakt wybudowania drogi gminnej łączącej drogę krajową nr 61 z ulicą Szarych Szeregów poprzez ulice Akademijną i Edukacyjną, co nastąpiło na podstawie decyzji Starosty Legionowskiego z 24 stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie oznacza, że jednocześnie powstał obowiązek likwidacji dotychczasowego "klina o skosie 1:5" przewidzianego w decyzji z 6 grudnia 2005 r. Nie wynika to również z żadnego ze stwierdzeń zawartych w późniejszej decyzji tegoż Starosty z 12 kwietnia 2022 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy Edukacyjnej. Skoro nie można uznać, że na inwestora został nałożony obowiązek w rozumieniu przepisów u.p.e.a., podlegający egzekucji administracyjnej, to inwestor nie jest jednocześnie zobowiązanym w świetle definicji z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. O zobowiązanym można mówić wtedy, gdy dany podmiot nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (z wyłączeniem postępowania zabezpieczającego). W związku z tym, że na inwestora nie został nałożony żaden obowiązek, to nie można uznać, że nie wykonał go w określonym terminie, a tym samym, że jest on podmiotem zobowiązanym, wobec którego można stosować egzekucję administracyjną w zakresie zrealizowania obowiązku niepieniężnego polegającego na rozbiórce tymczasowego klina. W konsekwencji skarżący kasacyjnie zarzutem naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a. nie podważył trafnego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda nie pozostaje bezczynny w zakresie egzekucji obowiązku likwidacji "klina o skosie 1:5" przewidzianego w decyzji z 6 grudnia 2005 r. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną