IV SAB/Wr 19/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 grudnia 2022 r. I. stwierdza bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy w rozpoznaniu pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy do rozpatrzenia pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy; IV. zasądza od Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy na rzecz skarżącego kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z dnia 7 grudnia 2022 r. (data wpływu), adresowanym do G. w T. (dalej: organ), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii lub skanów: 1) umów zawartych po dniu 31 grudnia 2017 r. z Gminą Trzebnica, dotyczących udzielonych organowi przez Gminę Trzebnica dotacji; 2) umów zawartych przez organ z gminną spółką G. sp. z o.o.; 3) umów zleceń zawartych przez organ w 2018 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na pytanie objęte pkt 1 przedmiotowego wniosku. W odniesieniu do pkt 2 tego wniosku organ poinformował wnioskodawcę, że jego żądanie sformułowane jest w sposób nieprecyzyjny z powodu braku wskazania z jakiego okresu mają być udostępnione umowy, wobec czego nie stanowi ono żądania udostępnienia informacji publicznej. W zakresie pkt 3 rzeczonego wniosku organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną ze względu na ilość dokumentów (ok. 190 sztuk), konieczność ich wyszukania i ewentualnego zanonimizowania . w związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ zawiadomił wnioskodwcę , że rozpatrzenie wniosku w zakresie pkt 3 nie jest możliwe w terminie 14-dniowym i nastąpi do dnia 7 lutego 2023 r. Powyższe organ uzasadnił dużą ilością wniosków złożonych przez wnioskodawcę, koniecznością realizacji bieżących spraw przy dużym obłożeniu pracą pracowników organu oraz rozpoczynającym się okresem świątecznym i związanymi z tym przerwami w pracy organu. W reakcji na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. zakwestionował stanowisko organu w zakresie zakwalifikowania żądanej przez niego w pkt 3 wniosku informacji publicznej jako informacji przetworzonej. W szerokiej argumentacji wnioskodawca wskazywał na niezbędność poddania społecznej kontroli spraw dotyczących wydatkowania i zarządzania majątkiem gminnym przez organ jako jednostkę podległą Gminie Trzebnica oraz wykazywał swoje prawo do wykorzystywania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu mieszkańców Gminy Trzebnica. Pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. (wniesionym w tym samym dniu do organu) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 7 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia pkt 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej; - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i w konsekwencji nieudostępnienie informacji stronie. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący wywodził, że do dnia wniesienia skargi nie została mu udostępniona informacja w zakresie pkt 2 wniosku, pomimo że żądane przez niego umowy stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej, tj. jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym, a zatem - wbrew stanowisku organu - są informacją publiczną. Według skarżącego, pytanie zawarte w pkt 2 wniosku skonstruowane jest jednoznacznie i nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do intencji strony. Skoro bowiem skarżący nie określił okresu zawarcia przez organ umów z gminną spółką G. sp. z o.o., to oczywistym jest, że jego wniosek dotyczył wszystkich umów. Zdaniem skarżącego, ewentualne wątpliwości co do zakresu pkt 2 wniosku, organ winien był wyjaśnić poprzez zwrócenie się do skarżącego o doprecyzowanie wniosku, czego nie uczynił. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną zaprezentowaną w jego korespondencji ze skarżącym, poprzedzającej postępowanie sądowoadministracyjne. W szczególności, w ocenie organu, wnioskowana w pkt 2 wniosku informacja nie mogła zostać potraktowana jako żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie zawierała precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji, tj. jakich umów zawartych przez organ ze spółką z o.o. G. wniosek dotyczy. Dodatkowo organ wskazał, że nie miał możliwości wezwania strony do uzupełnienia braków wniosku w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., w związku z czym wystarczającą formą odniesienia się do wniosku strony było pismo z dnia 21 grudnia 2022 r. zawiadamiające skarżącego o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2023 , poz. 259 ) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy , bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2022r., poz .902 ), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje lub pozostawał w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Prawo do uzyskania informacji publicznej spełnia również funkcję " audytu władzy" .W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte pkt 2 przedmiotowego wniosku stwierdzić należy ,że informacja , o której w nim mowa , ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu , o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania gminnej samorządowej jednostki organizacyjnej w zakresie wykonywania zadań publicznych . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. osoby prawne jednostki samorządu terytorialnego i ich organy ( art. 4 ust.1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości ,że takim organem jest Dyrektor G. w T. W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej . Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób , nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. W związku z tym w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, bowiem żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych . Wobec tego, wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia ,że stosowny wniosek musi dotrzeć do adresata, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko bowiem skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania tego wniosku . W badanej sprawie stosowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 7 grudnia 2022 r. wpłynął do organu , który w odniesieniu do pkt 1 i 2 udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 21 grudnia 2022r. Nie ma racji organ , kiedy wywodzi ,że brak wskazania w przedmiotowym wniosku okresu za jaki domaga się wnioskodawca udostępnienia umów zawartych przez organ z gminną spółką G. stanowi brak , który nie pozwala na załatwienie wspomnianego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. To rzeczą organu ,zwłaszcza ustrojowo funkcjonującego w ramach szeroko pojętych organów władzy publicznej , jest prawidłowa pod względem prawnym kwalifikacja wpływających doń podań i wniosków. O tym czy dane pismo jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej decyduje jego treść . Z treści omawianego wniosku jednoznacznie wynikało o jakie dokumenty chodzi , jaki mają one charakter , a mianowicie umowy zawarte przez organ z konkretnym podmiotem. Natomiast wbrew stanowisku organu , brak wskazania przez podmiot informacyjnie zainteresowany okresu jaki domaga się on wglądu do określonych dokumentów nie stanowi z założenia braku uniemożliwiającego rozpoznanie takiego wniosku . W takim przypadku podmiot zobowiązany ma swobodę w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Jeśli wnioskodawca sam nie określił , za jaki okres chce uzyskać informację publiczną , to każde działanie , skutkiem którego następuje przekazanie informacji , uznać należy za wypełniające obowiązek udostępnienia informacji publicznej. W świetle ujawnionych okoliczności sprawy , w tej konkretnej sytuacji odpowiedź pisemna wysłana do podmiotu ubiegającego się o dostęp do informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2 rzeczonego wniosku nie może być uznana za wystarczającą z punktu widzenia , czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W odniesieniu do zarzutu organu nakierowanego na materialną treść przedmiotowego wniosku w zakresie dotyczącym pkt 2, który – w jego ocenie – jest sformułowany bardzo ogólnie , wskazać należy ,że minimalny wykaz danych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej to m.in. klarowne wskazanie przedmiotu żądania. Wymaga też zaakcentowania ,że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji , zaś przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach , a także o niektórych zamierzeniach organu, o ile przybierają one postać utrwalonych już programów . Innymi słowy, informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy , do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany. Zdaniem Sądu , takie wymogi spełnia wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2020r. inicjujący postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej . Wynikają z niego wprost jakie konkretne informacje i dane są przedmiotem omawianego wniosku , a mianowicie udostępnienie dokumentów w postaci umów zawartych przez organ z gminną samorządową jednostką organizacyjną. Spajając tę część rozważań , należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dopuszczalnej formie i odnosił się do danych mających charakter informacji publicznej . Organ zobowiązany był zatem do rozpatrzenia go w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt , że adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia 21 grudnia 2022 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że wspomniane pismo , będące reakcję organu na przedmiotowy wniosek , nie stanowi wyczerpującego udzielenia odpowiedzi na pytania objęte pkt 2 wniosku . Nie może bowiem o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2022r. ( pkt I tenoru wyroku) , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem po wpłynięciu wniosku zareagował - w ustawowym 14- dniowym terminie - pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. Wprawdzie było to działanie nieprawidłowe, to wskazywało ono jednak na to , że celem organu nie było zlekceważenie wniesionego do niego podania, lecz jego rozpoznanie. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć ,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu , taka sytuacja szczególna -z przyczyn , o których była mowa wyżej – nie zaistniała w badanej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( pkt IV sentencji wyroku). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.