I OSK 1740/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/22 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 20 października 2022 r., nr SKO.4114.421.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1117/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A. F. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: organ II instancji, SKO) z 20 października 2022 r., nr SKO.4114.421.2022 (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i oddalenie skargi, podczas gdy przepis art. 17 ust. 5 w/c ustawy jest sprzeczny z Konstytucją RP; art. 17 ust. 5 lit. a uśr poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w niesłusznym przejęciu przez organ oraz Sąd meriti, że jakkolwiek istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty czy emeryta wynikająca z powyższego przepisu powinna być rozumiana jako wiążąca z samą realizacją w postaci wypłaty świadczenia a nie z jej prawem, to Sąd uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia uprawnień do emerytury, nie zaś wstrzymania jej wypłaty; art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i pominięcie, że w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. W skardze kasacyjnej zarzucono także obrazę przepisów prawa procesowego mogącą mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa) poprzez brak prawnorelewantnej argumentacji Sądu w zakresie braku możliwości złożenia wniosku o wstrzymanie wypłaty prawa do emerytury po przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi lub za uchyleniem zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli przeprowadzanej przez Sąd II instancji wyznacza autor skargi kasacyjnej poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie ma prawa domyślać się i uzupełniać treści zarzutów kasacyjnych oraz argumentacji, która ma je uzasadniać. Konieczność precyzyjnego określenia podstawy kasacyjnej wynika z tego, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie może natomiast badać, czy Sąd I instancji nie naruszył także innych przepisów, nie powołanych przy formułowaniu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, pierwszy z zarzutów kasacyjnych nie poddaje się kontroli. Autor skargi kasacyjnej wskazał w nim na naruszenie art. 17 ust. 5 uśr przez nieprawidłowe zastosowanie, powołując się na sprzeczność tego unormowania z Konstytucją RP. Tymczasem przepis ten – w brzmieniu aktualnym na datę orzekania w sprawie przez organy administracji – składał się z kilku jednostek redakcyjnych (punkty 1-6, z czego w ramach punktu 1 i 2 wydzielono jednostki oznaczone jako litera a i b), w których określono kilka odrębnych okoliczności, stanowiących negatywne przesłanki wykluczające możliwość przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś żadna z nich nie została sprecyzowana w ramach danego zarzutu kasacyjnego. Natomiast odnośnie do tezy skarżącej kasacyjnie o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 uśr, to w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się jedynie o częściowej niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr - a nie całego ustępu 5 – uznając, że przepis ten w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tylko we wskazanym zakresie przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 9 stycznia 2020 r. Kolejny z zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia prawa materialnego, okazał się niewystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przy czym, iż autorowi skargi kasacyjnej chodzi o naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr, wywnioskowano z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż w jej petitum nieprecyzyjnie wskazano na błędną wykładnię "art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której przysługuje prawo do emerytury. Początkowo w taki właśnie sposób interpretowano ten przepis w judykaturze. Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonuje się jednak wykładni wskazanego przepisu prawa z uwzględnieniem nie tylko dyrektyw językowych, lecz także z odwołaniem do wyników wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej z uwagi na to, że wykładnia językowa prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w analizowanym przepisie, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmuje się zatem jednolicie, że jeżeli osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość wyboru tego wyższego świadczenia, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. emerytury. Wyboru tego można dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: uerfus). Stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus zawieszenie to spowoduje wstrzymanie wypłaty świadczeń poczynając od miesiąca, a którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Wprawdzie emerytura stanowi prawo niezbywalne, to jednak zawieszenie tego prawa, skutkujące wstrzymaniem wypłaty świadczenia emerytalnego (lecz nie pozbawieniem prawa do emerytury), prowadzi do usunięcia negatywnej przesłanki, wykluczającej możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro więc usunięcie przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpi z momentem wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego, będącego następstwem zawieszenia prawa do emerytury, to - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - nie jest możliwe, by już po przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wypłatę tego świadczenia uzależnić od wstrzymania prawa do emerytury. Uwzględniając zatem aktualną i utrwaloną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) uśr przyjętą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - za którą opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie - oraz okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej stanowi kwotę wyższą od kwoty pobieranej emerytury, należy przyjąć, że skarżąca ma prawo dokonać wyboru, z którego z tych dwóch świadczeń chce skorzystać. Taką interpretację ww. przepisu prawidłowo przyjął także Sąd I instancji, akceptując stanowisko SKO co do przyczyn odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest w sprawie niesporne, że pismem z 22 sierpnia 2022 r. organ II instancji wezwał skarżącą - reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego – do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że strona skutecznie wstrzymała bądź zawiesiła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (lub Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) prawo do świadczenia emerytalnego i nie pobiera obecnie świadczenia emerytalnego, pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Poza sporem jest, że pomimo wezwania skarżąca nie przedstawiła w wyznaczonym terminie decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do emerytury. W piśmie z 14 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że strona nie wstrzymała i nie zawiesiła prawa do świadczenia emerytalnego wskazując, że wstrzymanie bądź zawieszenie oznaczałoby brak środków do życia. W tych okolicznościach SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 4 lipca 2022 r., którą odmówiono przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad synem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W analizowanym przypadku nie została bowiem wyeliminowana negatywna przesłanka do przyznania tego świadczenia w postaci przysługiwania skarżącej prawa do emerytury. W konsekwencji, zaskarżonym wyrokiem WSA prawidłowo oddalił skargę na orzeczenie organu II instancji. Bezskuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 95 ust. 1 uerfus poprzez jego niezastosowanie w sprawie, ponieważ według art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi ppsa. Jak już wskazano, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, oznacza, że Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Wobec tego jedynie na marginesie należy wskazać, art. 95 ust. 1 uerfus przewiduje, że w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Ustawa ta reguluje zbieg prawa do świadczeń w niej przewidzianych, a więc nie obejmuje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego objętego reżimem ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że posiada ono wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącej kasacyjnie co do jego szczegółowości i wnikliwości, to nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.