IV SAB/Wr 64/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości i bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 25 kwietnia 2021 r.; II. stwierdza, że przewlekłość i bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje na rzecz strony skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. I. S. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 11 czerwca 2021 r. od wnioskodawcy pobrano odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 15 lipca 2021 r., Wojewoda zwrócił się do właściwych organów w powołaniu na art. 233 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) z wnioskiem o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. strona wniosła o przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji. Później Strona wielokrotnie pisemnie wnosiła o przyspieszenie załatwienia sprawy, w tym w piśmie z dnia 13 października 2023 r. Pismem z dnia 28 listopada 2023 r. strona wniosła ponaglenie zarzucając dopuszczenie się przez organ bezczynności w sprawie oraz przewlekłości postepowania. W piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku strony. Nadto, organ wezwał stronę, w terminie 30 dni, do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez przedłożenie dokumentów wymienionych w tym wezwaniu. Jak również, poinformował wnioskodawcę o treści art. 223 w zw. z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) oraz o tym, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W dniu 15 grudnia 2023 r. (data stempla pocztowego) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie oraz przewlekłość postępowania. W treści skargi skarżący wskazał, że na rozpatrzenie wniosku oczekuje już 2 lata i 8 miesięcy. Zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w sprawie; - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa; - zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego "odszkodowania" w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przy piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r. Wojewoda przesłał do Sądu skan decyzji z dnia 28 maja 2024 r. o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wraz z dowodem jej doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu 15 grudnia 2023 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w danej sprawie. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" nowelizacją terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 14 kwietnia 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony dopuścił się bezczynności i przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia bezczynności (przewlekłości) powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Odnosząc się natomiast do nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku zmian w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (art. 17 nowelizacji), przepisy tej nowelizacji nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych, dokonywana pod kątem podejmowanych w sprawie czynności procesowych uzasadnia zasadność postawionego w skardze zarzutu bezczynności oraz przewlekłości postępowania. Wniosek strony wpłynął do organu w dniu 14 kwietnia 2021 r. Obowiązujący w dacie złożenia wniosku przepis art. 210 ustawy o cudzoziemcach stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Na skutek nowelizacji tej ustawy, z dniem 29 stycznia 2022 r. wspomniany termin załatwienia sprawy został wydłużony do 6 miesięcy. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 11 czerwca 2021 r. od strony pobrane zostały odciski linii papilarnych. W dniu 15 lipca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do właściwych organów w powołaniu na art. 233 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) z wnioskiem o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejną czynność procesową (wezwanie) organ podjął dopiero w dniu 15 stycznia 2024 r., co nastąpiło już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego. Finalnie, sprawa została zakończona poprzez wydanie decyzji 28 maja 2024 r. W świetle tych faktów, stwierdzając oczywiste naruszenie przez organ dyspozycji art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i 2 i art. 36 § 1 k.p.a. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie (punkt I sentencji wyroku). W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że orzeczona bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd miał na uwadze czas jaki na dzień wniesienia skargi upłynął od dnia wystąpienia przez stronę z wnioskiem oraz tempo podejmowanych przez organ czynności procesowych. Mając na uwadze, że po wniesieniu skargi organ wydal decyzję pobytową, w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W punkcie IV sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz mając na uwadze przyznaną przez ustawodawcę uznaniowość w zakresie orzekania o przyznaniu sum pieniężnych Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Zdaniem Sądu, przyznana stronie suma pieniężna jest adekwatna do stwierdzonego przez organ uchybienia, uwzględnia okoliczność, że finalnie, Wojewoda wydał w sprawie decyzję pobytową. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie IV sentencji wyroku, Sąd oddalił dalej idącą skargę. Orzeczenie Sądu w tym zakresie odnosi się do sformułowanego w skardze żądania przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Zdaniem Sądu, objęta treścią żądania skargi suma pieniężna jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.