II SA/Wr 26/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO 4121.65.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. W dniu 15 czerwca 2023 r. wpłynął do Wójta C. (dalej: organ I instancji, Wójt) wniosek K. K. (dalej: skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb C.(1). Postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. (Nr GPI.6730.47.1.2023.ŁK) organ I instancji zawiesił postępowanie wywołane tym wnioskiem. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że [...] czerwca 2023 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie C.(1), gmina C. Pismem z 29 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Jednocześnie skarżący zarzucił naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w okresie zawieszenia postępowania jest mało prawdopodobne uchwalenie planu miejscowego. Organ nie rozważył stanu prawnego i faktycznego przed podjęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie podjął żadnych działań w sprawie. Organ dopuścił się, zdaniem skarżącego, nadużycia uznania administracyjnego, przy tym ograniczając prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości. Postanowieniem z 8 listopada 2023 r. (Nr SKO 4121.65.2023) podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: k.p.a., oraz art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 993, ze zm.). – dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty zawiesiło do 15 grudnia 2024 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb C.(1). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawieszenie następuje na wyznaczony okres, przy czym organ lokalizacyjny samodzielnie ustala czas, na który zawiesi postępowanie lokalizacyjne z uwzględnieniem ram wytyczonych ustawą. Termin ten musi być jednoznacznie wskazany w osnowie postanowienia. Wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie, ale nie ustalił w osnowie postanowienia okresu zawieszenia postępowania konieczne stało się jego uchylenie w całości. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach sprawy zawieszenie postępowania było możliwe maksymalnie na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przechodząc dalej SKO wskazało, że fakty znane z urzędu i zgromadzony materiał dowodowy pozwalał rozstrzygnąć zasadność zawieszenia na etapie postępowania zażaleniowego. Organ odwoławczy odwołując się do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazano, że wyrazem koncepcji wzmacniania roli planów w kształtowaniu ładu przestrzennego jest art. 62 u.p.z.p., który obok regulacji zawartych kodeksie postępowania administracyjnego dopuszcza zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dla terenu planowanej inwestycji przystąpiono do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z [...] czerwca 2023 r.). Jak podkreślono według Biuletynu Informacji Publicznej Gminy C. [...] września 2023 r. obwieszczono o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie C.(1). W ocenie SKO zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania. Nadto podkreślono brak jakichkolwiek przesłanek wskazujących na kategoryczną niemożliwość wyłożenia projektu planu miejscowego do 15 grudnia 2024 r. Zdaniem SKO okres od 14 września 2023 r. do 15 grudnia 2024 r. jest wystarczający do przeprowadzenia czynności proceduralnych, włącznie z wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Organ odwoławczy zauważył także, że planowana inwestycja nie odpowiada ustaleniom Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania gminy C. Teren zainwestowania znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...]R - tereny z przewagą użytkowania rolniczego. Konsekwentnie (zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy) w projekcie planu miejscowego teren inwestycji znajdującej się na obszarze [...]R - będzie przeznaczony jako tereny rolnicze. Dalej podniosło SKO, że jako dodatkowy argument przemawiający za koniecznością zawieszenia postępowania należy uznać okoliczności faktyczne sprawy odnoszące się do swoistych niedostatków infrastruktury technicznej oraz obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które, w ocenie organu odwoławczego dowodzą, że plan miejscowy jako akt gwarantujący zaplanowanie technicznej jest w tym przypadku najlepszym i jedynym rozwiązaniem. Podsumowując stwierdzono, że wobec złożenia wniosku 15 czerwca 2023 r. zawieszenie postępowania mogło nastąpić na okres 18 miesięcy do 15 grudnia 2024 r. W skardze na postanowienie SKO zarzucono naruszenie: art. 62 ust. 1 u.p.z.p. – przez uzasadnianie zawieszenia okolicznościami, które nie wynikają z przepisu (a jeśli miałyby zastosowanie to wymagałyby wydanie decyzji odmownej, a nie zawieszenia); art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – przez zakwestionowanie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem służebności; art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – przez zarzut niewystarczającego uzbrojenia, mimo że jest to tylko uzbrojenie nieoptymalne, a wynikające wyłącznie z polityki urzędu gminy; art. 6 ust. 2 u.p.z.p. – przez odwoływanie się do prymatu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego i wyłącznej kompetencji organu gminy, w sytuacji, w które wydanie decyzji lokalizacyjnej nie naruszałoby chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. przez nie odniesienie się do dowodów przekazanych w zażaleniu i piśmie z 6 listopada 2023 r., tj. – nie odniesienie się do wyłożonej linii orzecznictwa wskazującej konieczność rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego w zakresie możliwości uchwalenia mpzp w okresie zawieszenia, – nie uwzględnienie dowodów w postaci wykazanych opóźnień w procedurze planistycznej względem zawartych umów na sporządzenie projektów mpzp, – nie uwzględnienie zarzutu braku dla procedury planistycznej aktualnego i spełniającego wymogi przepisów prawa opracowania ekofizjograficznego. W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania; zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodu z 10 dokumentów dołączonych do skargi, , tj. wniosku z 6 listopada 2023 r. skierowanego do SKO celem podjęcia czynności wyjaśniających wobec organu i instancji, odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, umowy z 4 sierpnia 2023 r. na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obrębu C.(1), wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 grudnia 2023 r., prognozy oddziaływania na środowisko C. i R., prognozy oddziaływania na środowisko J., prognozy oddziaływania na środowisko Ł., prognozy oddziaływania na środowisko N. i N.(1), opracowania ekofizjograficznego do suikzp z 2006, jak i decyzji UOKiK nr RWR 21/2014 W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 13 lutego 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, jednocześnie wskazując na kwestie merytoryczne, które jego zdaniem pominęło w sprawie SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie SKO z 8 listopada 2023 r. (Nr SKO 4121.65.2023),którym uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i zawieszono do 15 grudnia 2024 r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb C.(1). W pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy art. 4 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw zmieniono brzmienie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że sformułowanie: "na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy" zastąpiono sformułowaniem: "na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy". Nadto stosownie do art. 13 tejże ustawy do postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 4 w brzmieniu dotychczasowym. Tymczasem wniosek skarżącego wpłynął do organu 15 czerwca 2023 r., a przywołana wyżej ustawa weszła w życie 23 kwietnia 2023 r. Prawidłowo zatem skonstatował organ, że w niniejszej sprawie organ lokalizacyjny mógł zawiesić postępowanie na okres maksymalnie 18 miesięcy. Sąd jednocześnie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 8 czerwca 2017, sygn. akt II OSK 2685/15 (publ. CBOSA), zgodnie z którym konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art 62 ust.1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Jakkolwiek orzeczenie to zapadło jeszcze przed nowelizacją art. 62 u.p.z.p., tak w ocenie Sądu w składzie orzekającym orzeczenie to pozostaje jednak nadal aktualne. Z powyższych względów nie mógł wywołać zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zasadniczym motywem zawieszenia postępowania było przystąpienie przez Radę Gminy C. do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach skargi skarżący wskazuje na okoliczności, które mogą wpłynąć w jego ocenie na niemożliwość uchwalenia planu miejscowego w terminie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu (w tym na dotychczasowe terminy procedur planistycznych oraz ewentualną wadliwość dokumentacji planistycznej). Argumentacja ta nie mogła jednak wywołać zamierzonego skutku. Jakkolwiek Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany bywa pogląd, że zastosowanie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wymaga oceny stopnia zaawansowania prac planistycznych, tak należy podkreślić, że nie jest to stanowisko dominujące. Nadto przyjdzie wyjaśnić, że stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu, czy też ewentualne braki dokumentacji planistycznej nie determinują prawidłowości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 493/14, publ. CBOSA). Ustawodawca nie wprowadził bowiem w ramach wskazanej jednostki redakcyjnej dodatkowych przesłanek warunkujących możliwość zawieszenia postępowania. Tym samym kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia planu została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych, które w niniejszej sprawie uznały, że istnieje możliwość uchwalenia tego planu we wskazanym terminie. Prawidłowo zatem stwierdziło SKO, że już tylko ten fakt umożliwiał zawieszenie postępowania. Na marginesie warto zauważyć, że wobec nowelizacji art. 62 u.p.z.p. dodany został do niego ust. 3, w którym wskazano, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. W konsekwencji stwierdzić należy, że sam ustawodawca wprowadzając tę regulację podkreślił niejako prymat prac planistycznych nad postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wyłożenie projektu planu miejscowego w toku zawieszenia umożliwi organom lokalizacyjnym jego ewentualne przedłużenie na maksymalnie 6 miesięcy. W odniesieniu do pozostałych twierdzeń SKO zawartych w skarżonym postanowieniu odnoszących się do sprzeczności projektowanego zamieszenia z zapisami studium to nadal pozostają aktualne uwagi Sądu, że kwestie te same w sobie nie mogą determinować prawidłowości zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Nie zmienia to jednak faktu, że w połączeniu z pozostałą argumentacją organu wskazującą na rozpoczęcie prac planistycznych zasadne jest przyznanie prymatu właśnie tym pracom i zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wniosku skarżącego. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał także na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami studium, co również znalazło swoje odzwierciedlenie w zapadłym postanowieniu. Nie mogła zadziałać także argumentacja skargi dotycząca naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Wyjaśnić należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w szczegółowy sposób reguluje przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym nie można skutecznie postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów dotyczących przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do postanowienia odnoszącego się wyłącznie do kwestii wpadkowej jaką jest zawieszenie postępowania w tym przedmiocie ze względu na prowadzenie procedury planistycznej. Podsumowując Sąd uznał, że argumentacja SKO zawarta w zaskarżonym postanowieniu jest przekonująca, ale i również uzasadniona poczynionymi przez organ prawidłowymi ustaleniami. W konsekwencji nie mogły zadziałać zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), ale i wskazanych przepisów prawa materialnego. Organy w niniejszej sprawę podjęły wszelkie niezbędne czynności oraz zebrały i rozpatrzyły kompletny materiał dowodowy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze, gdyż przeprowadzenie dowodów z załączników do skargi, tj. wniosku z 6 listopada 2023 r. skierowanego do SKO celem podjęcia czynności wyjaśniających wobec organu i instancji, odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, umowy z 4 sierpnia 2023 r. na sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obrębu C.(1), wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 7 grudnia 2023 r., prognozy oddziaływania na środowisko C. i R., prognozy oddziaływania na środowisko J., prognozy oddziaływania na środowisko Ł., prognozy oddziaływania na środowisko N. i N.(1), opracowania ekofizjograficznego do suikzp z 2006, jak i decyzji UOKiK nr RWR 21/2014 nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wobec treści art. 106 § 3 p.p.s.a., jest to przesłanka niezbędna, aby przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.