I SA/Wa 652/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. k. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o. o. Spółka komandytowa utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji spółka komandytowa (według aktualnego odpisu z KRS [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa) złożyła w dniu [...] stycznia 2019 r. wniosek o wydanie zaświadczenia o przekształceniu z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] w prawo własności. W wyniku rozpatrzenia złożonego podania Prezydent [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystej nr [...], uległo przekształceniu w prawo własności z dniem [...] stycznia 2019r. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem według stanu na dzień [...] stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem niemieszkalnym. Stąd też przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa wskazując, że przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe, a znajdujący się na niej budynek o powierzchni [...] m2 stanowi budynek gospodarczy, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. Spółka komandytowa utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przekształceniu podlegają wyłącznie nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe. W odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego, które dla swego powstania wymaga wpisu w księdze wieczystej, obowiązuje prosta zasada "jedna księga - jedna nieruchomość". Oznacza to, że sąsiadujące ze sobą działki będące w użytkowaniu wieczystym tych samych osób, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste, stanowią odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Przekształcenie dotyczy zatem tylko tych nieruchomości (a nie działek), które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. Podkreślono, że potwierdzeniem przedstawionej wyżej zasady jest stanowisko orzecznictwa, gdzie wskazuje się, że "jeżeli obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z nich, nie podlegają regulacji art. 1 ust. 2 ustawy z 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Nie dzielą bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego." Mając powyższe na względzie Kolegium wskazało, że skoro przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, według stanu na dzień [...] stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem niemieszkalnym a co więcej jest ona uregulowana w odrębnej księdze wieczystej to prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości nie ulega przekształceniu we własność według zasad określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Stanu tego nie zmienia fakt, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, że posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek gospodarczy umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. wniosła [...] sp. z o. o. Spółka komandytowa zarzucając mu naruszenie poniższych przepisów prawa: 1. art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 916 ze zm., dalej jako "ustawa o przekształceniu"), poprzez błędne uznanie, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj. ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe, a znajdujący się na niej budynek o pow. [...] m2 stanowi budynek gospodarczy, umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ew. nr [...]; 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu poprzez błędne przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego Nieruchomości nie uległo przekształceniu w prawo własności z dniem [...] stycznia 2019 r., podczas gdy prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. z mocy prawa; 3. art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania przedmiotowego zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości z dniem [...] stycznia 2019 r. uległo przekształceniu w prawo własności; W związku z podniesionymi zarzutami, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. również w całości. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. zostały wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu trafność należy przyznać poglądowi, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bowiem główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa, aby organ w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadził postępowanie wyjaśniające poza własnym zbiorem danych. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być potwierdzenie przekształcenia z dniem [...] stycznia 2019 r. użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi Księgę wieczystą nr [...] w prawo własności. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna. Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podkreślić jednak należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. W przypadku niniejszej sprawy, przywołane we wniosku o wydanie zaświadczenia przepisy ustawy z 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów należy stosować biorąc pod uwagę, że z jej art.1 ust 1 i 2 wynika, że przekształcenie prawa dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przy czym za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, według stanu na dzień [...] stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem niemieszkalnym, a co więcej była ona uregulowana w odrębnej księdze wieczystej. Zatem prawo użytkowania wieczystego ustanowione na tej nieruchomości nie ulega przekształceniu we własność według zasad określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Stanu tego – co słusznie podkreślił organ - nie mógł zmienić fakt, że posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek gospodarczy umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [...]. Uwzględniając niebudzącą wątpliwości treść przywołanych powyżej przepisów należy zaznaczyć, że organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści. Podnieść przy tym wypada, że celem ustawy przekształceniowej jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, uwłaszczeniem nie zostaną objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące regulacje stanowią pierwszy etap systemowej konwersji użytkowania wieczystego we własność i być może w ramach przyszłych rozwiązań legislacyjnych otwarta zostanie droga do uwłaszczenia także w odniesieniu do pozostałych gruntów. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a.