II SA/Gl 433/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 lutego 2024 r. nr SKO.4106.26.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 16 lutego 2024 r. nr SKO.4106.26.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. (dalej "Burmistrz" lub "Organ pierwszej instancji") z 20 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Burmistrz odmówił przyznania D. K. (dalej "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem wydanym przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") z 22 października 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Pomoc Skarżącej względem matki skupia się na przygotowaniach posiłków, pomocy w porannej i wieczornej toalecie, pomocy w kąpieli, zmianie pieluchomajtek, przyniesieniu opału i zapaleniu w piecu, utrzymaniu temperatury, podaniu lekarstw. Ponadto Skarżąca robi zakupy, wykonuje pranie, sprząta oraz kontaktuje się z lekarzem. Matka Skarżącej samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wychodzi poza dom bez opieki, nie wymaga wsparcia sprzętów ortopedycznych. Z opinii pracownika socjalnego wynika, że zakres sprawowanej opieki i pomocy nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji Skarżąca podkreśliła, że jej matka ma 92 lata i bez jej pomocy nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżąca wyjaśniła, że matka cierpi na [...] i poważną chorobę [...]. Następnie wskazała czynności, w których udziela jej stałej pomocy. Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Burmistrz nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Jednakże Kolegium po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdziło, że decyzja pierwszoinstancyjna zasługuje na utrzymanie w mocy. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym, a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności podopiecznego, zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w takim zakresie, że nie mogłaby podjąć zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. W postępowaniu w oparciu o wywiad środowiskowy zostało ustalone, że matka Skarżącej nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków, przyjmowania lekarstw oraz jest zdolna do samodzielnego załatwiania potrzeb fizjologicznych i po mieszkaniu porusza się samodzielnie. Strona nie wykonuje przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbują ją nieustannie i wymagają ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową. Ponadto Skarżąca może zwrócić się do Organu pierwszej instancji o przyznanie usług opiekuńczych. Skarżąca zaskarżyła decyzję Kolegium w całości nie zgadzając się z odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że w wywiadzie środowiskowym pominięto, że matka potrzebuje pomocy by wstać i zacząć chodzić. Matka Skarżącej nie ma siły by wyjść na zewnątrz, a nawet korzystać samodzielnie z podwórka. Aktualnie ma poważne zaburzenia wzroku i widzenia. Jest osobą schorowaną, niedołężną, wymagającą opieki w każdej czynności życia codziennego. Do skargi załączono kserokopie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, tj. decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odwołanie o decyzji Burmistrza oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 22 października 2021 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkowało ich uchyleniem. Kwestie związane z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną uregulowane zostały w art. 17 u.ś.r. Przy czym z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej "u.ś.w."), która zmieniła brzmienie m. in. art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Wobec tego opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu ustalając zakres zastosowania ww. przepisu przejściowego należy uwzględnić art. 24 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a) u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. osobom wskazanym w pkt 4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że argumentacja Organu pierwszej instancji, w części w której oparł on decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Kolegium słusznie uznało, że moment powstania niepełnosprawności matki Skarżącej nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie występuje inna okoliczność uniemożliwiająca przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę. Mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 22 października 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ze wskazaniem, że niezdolność istniała na dzień 1 marca 2020 r. Orzeczenie to oznacza, że matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r.). Natomiast sporne są okoliczności stanu faktycznego dotyczące stanu zdrowia matki Skarżącej i stopnia jej samodzielności oraz rozmiaru sprawowanej przez Skarżącej opieki nad matką. Skarżąca zarzuca, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wskazano, że jej matka porusza się samodzielnie po mieszkaniu i nie wymaga sprzętów ortopedycznych, jednakże pominięto fakt, że potrzebuje ona pomocy by móc wstać i zacząć chodzić. Ponadto 92-letnia matka Skarżącej ma poważne zaburzenia wzroku i widzenia, obecnie nie może korzystać z podwórka i sama wyjść z domu. Stan matki ulega pogorszeniu. Skarżąca kwestionuje również stanowisko organów, że opieka nad matką nie jest na tyle angażująca, żeby wykluczała Skarżącą z rynku pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, opubl. w CBOSA). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20 - opubl. w CBOSA). Niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, opubl. w CBOSA). Obowiązkiem organów administracji w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe ustalenie istotnych okoliczności faktycznych i dokonanie ich oceny m. in. pod kątem tego, czy wnioskujący o świadczenie nie podejmuje zatrudnienia lub rezygnuje z niego z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organy administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nie sprostały obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a., tzn. nie ustaliły w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej stanu faktycznego sprawy i nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą, a opieką nad niepełnosprawną matką. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony pobieżnie i nie pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej potwierdzającej schorzenia i stan niepełnosprawnej matki Skarżącej. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika jaki jest stopień samodzielności osoby niepełnosprawnej w podstawowych czynnościach życiowych, tj. spożywanie posiłków, czynności higieniczne, ubieranie się. Nie ustalono także w jakim stanie świadomości i samoorientacji się ona znajduje. Nie poczyniono ustaleń czy schorzenia i dolegliwości matki Skarżącej uniemożliwiają jej samodzielne funkcjonowanie w domu podczas potencjalnego pobytu w pracy Skarżącej, czy też jej stan zdrowia wyklucza możliwość pozostawiania jej samej w domu. Ograniczono się do stwierdzenia, że matka Skarżącej samodzielnie porusza się po mieszkaniu i nie korzysta ze sprzętów ortopedycznych. Jednocześnie wyciągnięte przez Kolegium wnioski nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z żadnych dowodów nie wynika bowiem, że matka Skarżącej "jest zdolna do samodzielnego załatwiania potrzeb fizjologicznych" oraz "nie jest osobą niezdolną do samodzielnego spożywania posiłków". Jeśli chodzi o kwestię potrzeb fizjologicznych to w wywiadzie środowiskowym wskazano, że Skarżąca zmienia matce pieluchomajtki trzy razy dziennie. Natomiast kwestia spożywania posiłków w ogóle nie została wyjaśniona. Organy nie odniosły się także do przedstawionego przez Skarżącą wykazu czynności podczas opieki nad matką i nie oceniły czy ich charakter oraz ich częstotliwość odpowiada opiece określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca natomiast konsekwentnie podnosi, że jej matka potrzebuje wsparcia przy każdej czynności życia codziennego i bez jej pomocy nie byłaby w stanie sobie poradzić. Okoliczności związane ze stopniem samodzielności i świadomości matki Skarżącej są istotne zarówno w kontekście charakteru i zakresu opieki jakiej ona wymaga, jak i zakresu opieki jaką faktycznie sprawuje wobec niej Skarżąca. Chodzi bowiem o ocenę czy podejmowane przez Skarżącą czynności opiekuńcze i dnia codziennego odpowiadają na podstawowe potrzeby osoby niepełnosprawnej. Ponadto zauważyć trzeba, że ten sam rodzaj czynności opiekuńczych może być uznany jedynie za pomoc w czynnościach dnia codziennego, jak i wypełniać przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od stopnia ich nasilenia i charakterystyki choroby niepełnosprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r., III SA/Kr 1605/22, opubl. w CBOSA). W przypadku Skarżącej istotne były nie tylko okoliczności dotyczące sprawowania opieki nad matką, ale także i to czy konieczność sprawowania tej opieki pozostaje w bezpośrednim związku z rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez Skarżącą. Organy natomiast nie ustaliły sytuacji osobistej Skarżącej w kontekście przyczyn ustania zatrudnienia bądź przyczyn jego niepodejmowania. Powyższe świadczy o tym, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organy kwestionują złożone przez stronę oświadczenia co do zaistnienia określonych okoliczności, jednakże same nie przeprowadzają w tym zakresie postępowania dowodowego. Organy obu instancji całkowicie pominęły regulację zawartą w art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którą, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Gdyby organy dopełniły tego obowiązku Skarżąca mogłaby wykazać spełnienie przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego np. poprzez złożenie wyjaśnień lub dodatkowych dokumentów. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję Organu pierwszej instancji. Natomiast Organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku Skarżącej zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponownie rozpatrując sprawę, Organ pierwszej instancji ustali stan faktyczny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Następnie dokona jego oceny w kontekście spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i z uwzględnieniem art. 63 ust. 1 u.ś.w. W zależności od poczynionych ustaleń, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, które winno zostać wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.