II SA/Gl 369/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO.OS/41.9/1112/2023/26745/AK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 28 listopada 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 9x ust. 2 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 399), zwanej dalej u.c.p.g., nałożył na obecnie skarżącą P. Sp. z o.o. w R., karę pieniężną w wysokości 538,00 zł za nieosiągnięcie wymaganego za 2021 rok poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w odniesieniu do masy odpadów komunalnych odebranych na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości usytuowanych na terenie miasta J.. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i zacytował przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie. Organ zaznaczył, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są prawidłowe i nie były kwestionowane przez skarżącą. Z ustaleń tych wynika m.in., że skarżąca w 2021 roku, na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości położonych na terenie J., odbierała odpady komunalne. Ilość tych odpadów odebranych w 2021 roku przez skarżącą wyniosła łącznie 9,9800 Mg, w tym łączna masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 0,0499 Mg. Poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła osiągnięty przez skarżącą w 2021 roku wyniósł 0,5%. Biorąc pod uwagę masę odebranych odpadów, wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wskazanych frakcji odpadów komunalnych powinien wynosić 20% czyli 1,9960 Mg. Różnica między wymaganym poziomem a osiągniętym przez skarżącą w 2021 roku wynosi zatem 195% czyli 1,9461 Mg. Z kolei co do wysokości nałożonej kary, organ odwoławczy wyjaśnił, że została ona wyliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2021 roku wynosiła 276,21 zł/Mg, przy czym brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu wynosiła 1,9461 Mg, zatem wysokość kary pieniężnej wynosi 537,532281 zł, a po zaokrągleniu 538,00 zł. Odnosząc się do twierdzeń i argumentów odwołania, organ wskazał, że postępowanie na żadnym etapie nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego umorzenia. Obszernie uzasadnił też niezastosowanie w sprawie dobrodziejstw wynikających z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., powołując przy tym bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn od niej niezależnych, zaś odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a., poprzez: a. dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do: nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy nie jest ona adresatem tego obowiązku; nieprawidłowego ustalenia, że skarżąca dopuściła się ww. naruszenia z przyczyn zawinionych, podczas gdy przyczyny te były od niej niezależne; nieprawidłowego ustalenia, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, a także że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; b. braku wszechstronnej oceny przesłanek z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu na podstawie ww. przepisów; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten winien mieć zastosowanie, albowiem zachodziły przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia ww. kary pieniężnej; 4. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f § 2 i 3 k.pa., poprzez brak należytego rozważenia przez organ II instancji czy odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na tej podstawie i poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna; 5. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., z uwagi na fakt, że przepis odrębny, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., określa przesłanki jej wymiaru, podczas gdy przepis ten ma charakter techniczny i wskazuje wyłącznie sposób obliczenia kary, a nie przesłanki jej wymiaru, a w konsekwencji art. 189d k.p.a. winien znaleźć zastosowanie do ww. administracyjnej kary pieniężnej; 6. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 11 oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie wskazał faktów i dowodów, na których oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a.; 7. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez przyjęcie w treści przedmiotowej decyzji zupełnie innego rozstrzygnięcia niż w treści decyzji z dnia 14 lutego 2024 r. znak; SKO.OS/41.9/1094/2023/26316/RN, wydanej w tożsamym stanie faktycznym i prawnym przez ten sam organ odwoławczy względem tożsamego podmiotu tj. skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Ewentualnie, na wypadek nieuznania wniosku, o uchylenie w całości decyzji obu instancji i wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia niniejszej sprawy, i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Metoda ustalania wysokości tej kary określona została w art. 9x ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie właściwy organ nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Skarżąca jest podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Bezsporne jest w sprawie, że we wskazanym okresie, tj. w roku 2021, nie osiągnęła wymaganych prawem poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Zasadne było zatem wymierzenie kary. Sam sposób jej ustalenia i wysokość nie jest kwestionowana przez skarżącą a Sąd uznaje, że prawidłowo została ustalona. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że nie są one zasadne. W szczególności nie są zasadne te zarzuty i okoliczności, które w ocenie skarżącej miałyby uwolnić ją od odpowiedzialności na zasadach określonych w 189f § 1 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach, tj. w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.p.c.g., art. 189f k.p.a. może być stosowany (zob. uchwała NSA z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21). Pamiętać jednak należy, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome. Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Organy dokonały analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Jak jednak wskazały, na przeszkodzie temu stanęły dwie okoliczności. Pierwsza to niezaprzestanie przez skarżąca naruszenia prawa. Druga to waga naruszenia. Jest nią znaczące naruszenie zasad gospodarowania odpadami. Takie stanowisko zostało dostatecznie uzasadnione przez organy obu instancji a Sąd to stanowisko podziela. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym. Podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżąca Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Nie sposób też nie zauważyć, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu dotyczy całego roku kalendarzowego. Wydaje się zatem, że monitorowanie na bieżąco morfologii odpadów pozwoliłoby na podjęcie w odpowiednim momencie działań zmierzających do uniknięcia sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów u.c.p.g. skutkujących nałożeniem kary administracyjnej. Rozpoznając skargę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w wystarczającym stopniu a rozstrzygnięcia organów administracji szczegółowo i logicznie uzasadnione. Wskazywane przez skarżącą okoliczności, które w jej ocenie nie zostały należycie wyjaśnione, pozostają w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy, a to wobec naprowadzonych wyżej wywodów. Nie doszło też do naruszenia inkryminowanych przez skarżącą przepisów postępowania poprzez przyjęcie w treści przedmiotowej decyzji zupełnie innego rozstrzygnięcia niż w treści decyzji z dnia 14 lutego 2024 r. wydanej przez ten sam organ odwoławczy względem skarżącej. Z kopii tej decyzji, dołączonej przez skarżącą do skargi, wynika, że decyzja ta ma charakter kasacyjny i została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno z tego przepisu, jak i z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w żaden sposób organ nie odniósł się do meritum sprawy. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji były wyłącznie kwestie proceduralne. Z kolei ocena zasadności tamtej decyzji wykracza poza granice niniejszego postępowania. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 powołanej ustawy, a to wobec wniosku organu i braku żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony skarżącej. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl