III OZ 293/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 11/23 o odrzuceniu wniosku M.H. w przedmiocie wymierzeniaa grzywny Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] za nieprzekazanie skargi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 13/23, odrzucił wniosek M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi. M.H. do wniosku dołączyła skargę z dnia 20 czerwca 2023 r. "na bezczynność organu prowadzącego postępowanie", w której podniosła, że od czterech lat oczekuje na rozpoznanie złożonego zawiadomienia. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Prokurator wskazał, że pismo z dnia 20 czerwca 2023 r. zostało uznane za zażalenie wniesione w trybie art. 306 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tj. Dz. U. z 2023 r., 1375 ze zm. – dalej: k.p.k.). Następnie strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych pisma. W odpowiedzi nadesłała pismo z dnia 19 lipca 2023 r. zatytułowane "Pismo dotyczy wyjaśnień (składanych w ciągu 30 dni) w sprawie złożonej skargi do WSA z dn. 20 czerwca 2023 r. na bezczynność organu prowadzącego postępowanie". Wobec nieuzupełnienia braków formalnych, pismo pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano skarżącą pismem z 11 sierpnia 2023 r. Odrzucając wniosek o wymierzenie grzywny Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na mocy art. 1 k.p.k., wnioski wnoszone w sprawach karnych podlegają rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym według przepisów k.p.k. W sprawach tych właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Sprawa objęta wnioskiem skarżącej nie ma zatem charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie ma charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, a jest ściśle związany ze skargą wnoszoną wyłącznie do sądu administracyjnego. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowego, wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę podlega rozpoznaniu, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego. Wniosek taki może być więc rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podał, że wymierzenie grzywny możliwe jest jedynie w stosunku do organów administracji. Pojęcie organów administracji zostało usystematyzowane w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym wymieniono podmioty, zaliczane do organów administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm.), prokuratura należy do organów ochrony prawnej, który wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz czuwa nad przestrzeganiem praworządności. Prokuratorzy wykonują przepisane prawem zadania poprzez czynności wskazane w art. 3 § 1 pkt 1-14 wskazanej ustawy, a w katalogu tych czynności nie mieści się wydawanie decyzji, postanowień czy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przewidzianych w art. 3 P.p.s.a. Oznacza to, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność prokuratora w zakresie spraw rozpatrywanych przez prokuratora w postępowaniach karnych, to niedopuszczalne jest wymierzenie prokuratorowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek przekazania akt spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., niezależnie od tego, że nie uznaje się za organ, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że organem w rozumieniu P.p.s.a. jest każdy podmiot wykonujący administrację publiczną, a więc nie tylko organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, ale także inny organ państwowy, jednostka organizacyjna czy osoba fizyczna, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumienia do wydawania aktów i podejmowania czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Innymi słowy, podmiotami wykonującymi administrację publiczną są organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). Zatem w świetle art. 32 P.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ (podmiot), za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. To dopiero sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Te czynności jednak Sąd dokonuje w ramach postępowania zainicjowanego skargą. Inny zakres badania przez Sąd ma natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem o wymierzenie grzywny. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącej - bezczynność prokuratora Prokuratury Rejonowej), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest: 1) wniosek oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23, w której uznano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że skoro skarga jest niedopuszczalna, to również wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi jest niedopuszczalny. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 w zw. z 64 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.