III OSK 16/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4114/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia 19 października 2021 r., nr Wa-5111-Dd0056/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4114/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z 19 października 2021 r., nr Wa-5111-Dd0056/2021, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z 19 października 2021 r., nr Wa-5111-Dd0056/2021, Okręgowy Inspektor Pracy w [...], na podstawie art. 134 oraz art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t,j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 251), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] z 31 sierpnia 2021 r., nr 150470-610-K008-Tk01/21, o nałożeniu kary pieniężnej. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji z 31 sierpnia 2021 r. Z uwagi na fakt, iż decyzja ta została doręczona spółce za pośrednictwem poczty w dniu 2 września 2021 r., co stwierdzono na podstawie potwierdzenia odbioru przesyłki, a odwołanie zostało złożone pismem z 14 września 2021 r. nadanym drogą pocztową w dniu 17 września 2021 r., to należało stwierdzić uchybienie 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania. Organ zaznaczył, że data doręczenia spółce decyzji z 31 sierpnia 2021 r., tj. 2 września 2021 r. wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję. Na dokumencie tym skarżąca sama potwierdziła własną pieczęcią – "[...] 02-09-2021 WPŁYNĘŁO Podpis" - datę odbioru decyzji z 31 sierpnia 2021 r., nr 150470-610-K008-Tk01/21. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka, podnosząc, że postanowienie doręczono jej 3 września 2021 r. Do skargi załączyła kserokopię koperty, w której znajdowała się decyzja Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] z 31 sierpnia 2021 r., oraz wydruk danych ze śledzenia przesyłki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza treści skargi oraz dowodów do niej załączonych doprowadziła sąd do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarga została wniesiona na rozstrzygnięcie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Kwestie dotyczące powstania skutku doręczenia i otwarcia terminu na wniesienie odwołania należy oceniać w oparciu o regulację określoną w przepisach art. 39-49b k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu istotą sporu w przedmiotowej sprawie pozostaje to, czy decyzja Inspektora Pracy z 31 sierpnia 2021 r. została doręczona skarżącej w dniu 2 września 2021 r., czy też w dniu 3 września 2021 r. Z pieczęci spółki umieszczonej na potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję wynika, że przesyłka wpłynęła 2 września 2021 r. Fakt ten natomiast kwestionuje skarżąca spółka, powołując się na dane systemów informatycznych Poczty Polskiej (śledzenie przesyłki), z których wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 3 września 2021 r. i tym samym wniesione w dniu 17 września 2021 r. odwołanie od decyzji z dnia 31 sierpnia 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej zostało złożone w terminie. W ocenie Sądu w takim stanie faktycznym, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia powyższej kwestii, przedwczesne było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ załączony do skargi wydruk śledzenia przesyłek podważa stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ nie odniósł się nawet w odpowiedzi na skargę do dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą. Sąd pierwszej instancji uznał więc za konieczne uchylenie zakwestionowanego skargą rozstrzygnięcia oraz przekazanie kontrolowanej sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do dokonania oceny materiału dowodowego przedstawionego przy skardze oraz ponownego rozważenia daty doręczenia skarżącej decyzji, ponieważ dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania istotne jest to kiedy doręczano stronie decyzję oraz to w jakiej dacie odwołanie zostało złożone. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w związku z błędną wykładnią art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego i ustalenie stanu faktycznego, podczas gdy z brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wynika, by prowadzenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego oraz ustalanie stanu faktycznego było dopuszczalne; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie, że organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził uchybienie terminu, podczas gdy z brzmienia art. 129 § 2 k.p.a. wynika, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w związku z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przyznania przez Sąd pierwszej instancji waloru dokumentu urzędowego, jakim jest zwrotne poświadczenie odbioru, na którym strona własnoręcznym podpisem potwierdza datę odbioru przesyłki i stwierdzenie, że w sprawie zaistniały wątpliwości co do daty doręczenia stronie decyzji, podczas gdy w aktach sprawy brak było dowodu uzasadniającego powzięcie przez sąd takich wątpliwości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem organ zrzekł się rozprawy, zaś spółka w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 2185/22). Możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2889/21). Mając na uwadze, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia było stwierdzenie uchybienia przez spółkę terminu do wniesienia odwołania, a wątpliwości co do daty odbioru przesyłki zawierającej decyzję pojawiły się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i były istotne, bowiem w świetle wydruku danych z systemów informatycznych Poczty Polskiej (śledzenie przesyłki) wynika, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 3 września 2021 r., a nie w dniu 2 września 2021 r., na co wskazuje potwierdzenie odbioru przesyłki, to wręcz obowiązkiem tego sądu było przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentu prywatnego. Warto zauważyć, że dowód ten nie posłużył sądowi pierwszej instancji do ustalenia stanu faktycznego, ale jednie poddał w wątpliwość prawidłowość wystawienia dokumentu urzędowego w postaci potwierdzenia odbioru przesyłki. Sąd nie ustalił na tej podstawie, że przesyłkę z decyzją spółka odebrała 3 września 2021 r., lecz wskazał jedynie, że nie jest to wykluczone i okoliczność tę należy wyjaśnić. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 12 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy jest bezzasadny. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy, bowiem błędnie uznał, że organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu drugiej instancji stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest jak najbardziej prawidłowe. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest data odbioru decyzji przez spółkę, od której to daty liczony jest czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Skoro w sprawie nie jest rozstrzygnięta kwestia daty doręczenia spółce decyzji, to nie można w takich okolicznościach orzec o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl § 2 przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. W ocenie organu sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy przez odmowę przyznania zwrotnemu potwierdzeniu odbioru waloru dokumentu urzędowego, na którym strona własnoręcznym podpisem potwierdziła datę odbioru przesyłki, i stwierdzenie, że w sprawie zaistniały wątpliwości co do daty doręczenia stronie decyzji, podczas gdy w aktach sprawy brak było dowodu uzasadniającego powzięcie przez sąd takich wątpliwości. Rację ma organ, podnosząc, że zwrotne potwierdzenie odbioru jest dokumentem urzędowym. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Jak wynika z art. 3 pkt 23 powołanej ustawy, przesyłką rejestrowaną jest przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczenia za pokwitowaniem odbioru. Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Należy jednak pamiętać o art. 76 § 3 k.p.a. który stanowi, że przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Zatem domniemanie to może być obalone. Podejmując próbę jego dokonania, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi - co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że załączony przez spółkę do skargi wydruk danych z systemów informatycznych Poczty Polskiej (śledzenie przesyłki) jest wystarczający do uznania, że kwestię daty doręczenia przesyłki z decyzją należy wyjaśnić – wynika bowiem z niego, że przesyłkę pocztową z decyzją spółka odebrała dzień później, niż wskazuje to zwrotne potwierdzenie odbioru. Pomocnym dowodem może okazać się również oryginał koperty, której ksero załączyła spółka do skargi. Niewykluczone, że w sprawie konieczna może okazać się pomoc operatora pocztowego. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.