II OSK 1366/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1037/22 w sprawie ze skargi D. R. i P. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 365/OPON/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1037/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. i P. R., dalej: "skarżący", na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 365/OPON/2022w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez jego błędną wykładnię, wedle której w sprawach z zakresu niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ nie ma prawa do działania z urzędu, więc jest związany stanowiskiem inwestora, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu nakazuje przyjąć, organ ma prawo badać z urzędu kwestię zakresu robót podejmowanych przez inwestora, więc nie w każdej sytuacji jest związany cofnięcie wniosku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a skarżący zrzekli się rozprawy i wyrazili zgodę, by niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Administracyjny tryb udzielania zgodny na wejście na teren nieruchomości wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, określa art. 47 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Wykładnia językowa tego przepisu w zakresie inicjatywy do wszczęcia i prowadzenia postepowania wynika ze sformułowania "na wniosek inwestora". Obowiązek ustalenia stanu faktycznego na organie prowadzącym postepowanie. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Według zaś art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązków tych nie można mylić z uprawnieniem organu do prowadzenia postępowania z urzędu. W tym zakresie obowiązują przepisy art. 61 K.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1). Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Ta ogólna regulacja wprost wskazuje na to, że dysponentem inicjatywy wszczęcia postępowania wnioskowego jest, nawet w sytuacji określonej w art. 61 § 2 K.p.a., strona postępowania. O tym, czy postępowanie ma charakter wnioskowy, czy też postępowanie może być wszczęte z urzędu, decyduje treść unormowań materialnych regulujących określoną sprawę administracyjną. W przypadku sprawy o udzielenie zezwolenia wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, które jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ustanowiono tryb wnioskowy. Rezultat wykładni systemowej w zakresie rozumienia art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego umacnia wynik interpretacji językowej. Jest to postępowanie możliwe do wszczęcia tylko na wniosek inwestora. W okolicznościach niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego, wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym - cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 377/06). Pamiętać należy, że postępowanie administracyjne nie rządzi się regułami kontradyktoryjności oraz dysponowaniem przez stronę uprawnieniami procesowymi, tak jak postępowanie cywilne. Niewątpliwie przejawem takiego ograniczenia uprawnień strony jest unormowanie zawarte w art. 105 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, nawet w razie wystąpienia o umorzenie postepowania przez stronę, na której żądanie zostało wszczęte, należy brać pod uwagę stanowisko innych stron i interes społeczny. W piśmiennictwie zauważono, że Kodeks nie daje podstaw do cofnięcia wniosku w toku postępowania administracyjnego, którym strona nie dysponuje w takim stopniu, w jakim dysponuje postępowaniem cywilnym (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2024, pkt 11 do art. 105). Rzecz w tym, że roszczenie oparte na normie art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter cywilnoprawny. Zmierza do uzyskania przez inwestora czasowego władztwa nad rzeczą cudzą. Fakt, że uprawnienie to jest przyznawane decyzją organu administracyjnego nie odbiera mu charakteru cywilnoprawnego, czyli uprawnienia z zakresu prawa rzeczowego. Uzyskane uprawnienie wiąże się z ewentualnym świadczeniem rekompensaty oraz obowiązkiem naprawienia szkody, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 47 ust. 1, art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego). W konsekwencji należy przyjąć, że sama zainteresowana strona jest dysponentem roszczenia. Poza zakresem niniejszego postepowania pozostają roszczenia skarżących związane ze szkodami, których mieli doznać na skutek "nieuprawnionego wejścia na teren ich nieruchomości". W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.