II OSK 1327/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 675/22 w sprawie ze skargi W. R. na uchwałę Rady Gminy Radzyń Podlaski z dnia 28 października 2010 r., nr XXXVIII/228/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 575/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. R. na uchwałę Rady Gminy Radzyń Podlaski z dnia 28 października 2010 r., nr XXXVIII/228/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "Plan" lub "uchwała". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.: A) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez - błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Radzyń Podlaski nie narusza zasad sporządzenia planu miejscowego nie przekroczyła ona granic władztwa planistycznego, podczas gdy według uchwały na jednym terenie zostały przewidziane dwa typy zabudowań wzajemnie wykluczających - brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi skierowanej do WSA Lublinie, w szczególności brak odniesienia się, że do niemożliwości połączenia na jednym terenie wykluczających się typów zabudowy i konsekwencji połączeń, B) art. 151 P.p.s.a poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności związane z licznymi błędami w postępowaniu przemawiające za uwzględnieniem skargi. C) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na uchwałę Rady Gminy Radzyń Podlaski bez dokonania wszechstronnej kontroli zgodności z prawem wszystkich postępowań prowadzonych w granicach sprawy, bez zweryfikowania legalności i zasadności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie przez bezkrytyczne przyjęcie zgodności z prawem ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. W opisie naruszenia podniesiono dwa zagadnienia. Pierwsze dotyczy błędnej oceny stanu faktycznego. W sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, że postępowania sądowego nie poprzedza postępowanie administracyjne, nie jest wykluczone podniesienie zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. W analizowanym zarzucie jednak, mimo sformułowania stwierdzenia o błędnym ustaleniu staniu faktycznego, wnoszący kasację zakwestionował stanowisko materialnoprawne. Jego zdaniem, błędna ocena stanu faktycznego polega na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Radzyń Podlaski nie narusza zasad sporządzenia planu miejscowego, nie przekroczyła ona granic władztwa planistycznego, podczas gdy według uchwały na jednym terenie zostały przewidziane dwa typy zabudowań wzajemnie wykluczających. Tymczasem, z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Podnosząc taki zarzut należy wskazać przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujące instytucję tzw. władztwa planistycznego, a także przepisy normujące przeznaczenie terenów, które to przepisy zdaniem skarżącego zostały naruszone, co miałoby spowodować istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Kwestia druga dotyczy braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi skierowanej do WSA Lublinie, w szczególności braku odniesienia się, że do niemożliwości połączenia na jednym terenie wykluczających się typów zabudowy i konsekwencji tych połączeń. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obszernie omówił zagadnienie wielorakiego przeznaczenia terenu. Stwierdził, że skarżący błędnie przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., twierdząc że tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ma inne brzmienie. Formułuje on pewne zasady ogólne, nie stanowi jednakże wprost o tym, że zabudowa zagrodowa musi być wydzielona z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten, zdaniem WSA w Lublinie, formułuje więc pewne reguły ogólne, z których wynika po pierwsze, że w planie należy określić obowiązkowo przeznaczenie terenu. Po drugie, jeżeli na danym obszarze występują tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania to należy określić także linie rozgraniczające te tereny. Linii takich nie określa się dla terenu, który ma podwójne przeznaczenie. Jest to bowiem ten sam teren, o wielorakim przeznaczeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z tego rodzaju ogólnych i oczywistych zasad sporządzania planu miejscowego nie powinno się jednak wyprowadzać twierdzenia o niedopuszczalności uzupełnienia zabudowy podstawowej zabudową uzupełniającą, towarzyszącą lub dopuszczalną, przy czym identyczny charakter jak art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. miały również przepisy § 4 pkt 1 i § 7 pkt rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Według Sądu pierwszej instancji, konieczność określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających różne tereny to co innego, niż możność uzupełnienia zabudowy podstawowej zabudową uzupełniającą, towarzyszącą lub dopuszczalną na tym samym terenie. Sąd dodał, że możność uzupełnienia zabudowy podstawowej zabudową innego rodzaju, a więc szeroko rozumianą zabudową uzupełniającą, jest powszechnie przyjmowana i stosowana w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej. Istnienie na danym obszarze wiejskim zabudowy zagrodowej nie wyklucza się z istnieniem na terenie wsi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teza o braku odniesienia się do zarzutu skargi przywołanego w opisie naruszenia analizowanego zarzutu jest więc bezpodstawna. Dodać można, niezależnie od wadliwego podniesienia zarzutu naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a., że stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku naruszenia poprzez przeznaczenie spornego terenu na zabudowę zagrodową i jednorodzinną, jest prawidłowe O takim naruszeniu, a także o przekroczeniu władztwa planistycznego nie świadczą także przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy § 3 pkt 2 i § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), definiujące zabudowę jednorodzinna i zabudowę zagrodową, czy tez przepisy art. 2 pkt 2a Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pozbawiona wpływu na ocenę zaskarżonego planu miejscowego jest wyartykułowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wywody dotyczące zasady swobodnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekł w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżoną uchwała. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w jakimkolwiek aspekcie naruszył dyspozycję art. 134 § 1 P.p.s.a. Trudno odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 P.p.s.a., który zawiera szereg jednostek redakcyjnych. Można jedynie skonstatować, że Sad pierwszej instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez rozpoznanie skargi i zastosowanie środka przewidzianego w ustawie, tj. zaskarżonego wyroku. Niezrozumiałe jest przywołanie jako naruszonego art.. 135 P.p.s.a. po pierwsze, skarga nie została uwzględniona, a po drugie nie wskazano jaki akt wydany w granicach sprawy powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego. W konsekwencji nie ma mowy o naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Brak podstaw do uwzględnienia skargi determinował wydanie wyroku oddalającego skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.