I SA/Wa 249/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi Syndyka [...] w upadłości likwidacyjnej – K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 listopada 2021 r. nr KOC/5763/Pd/21 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr 396/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Syndyka [...] w upadłości likwidacyjnej – K. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału stanowiącej załącznik do decyzji na działki nr [...] użytek B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektowanego podziału działki nr [...] prowadzone jest na wniosek złożony przez właściciela działki, tj. [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w upadłości likwidacyjnej, zastępowaną przez syndyka masy upadłości. Podstawę materialnoprawną wniosku oraz decyzji organu I instancji stanowił art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Definicję działki budowlanej zawiera zaś art. 4 pkt 3a u.g.n., który stanowi, że jest to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Organ stwierdził, że przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Tym samym podział nieruchomości nie może nastąpić, jeśli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W ocenie organu, projektowane do wydzielenia działki nr [...] uniemożliwiają zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków. Wynika to z faktu, że oba obiekty budowlane oznaczone numerami porządkowymi [...] od ul. [...] posiadają dach dwupołaciowy (dwuspadowy), którego dolna część zwieszona jest nad częścią obiektów jednokondygnacyjnych posadowionych na projektowanej działce odpowiednio [...]. Projektowany podział powoduje zatem wydzielenie działki, na której nie będzie w pełni posadowiony budynek ozn. nr [...]. Z powyższego względu nie jest również możliwe wydzielenie działki nr [...]. Zdaniem organu, działanie takie nie spełnia celu normy art. 95 pkt 7 u.g.n., wręcz przeciwnie – projektowany podział rodzi dodatkowe ryzyka i komplikacje w zakresie prawidłowego korzystania z budynków ozn. nr [...] oraz pozostałych budynków [...] i [...]. Faktu tego nie zmienia wskazywana przez Spółdzielnię ewentualna możliwość ustanowienia stosownych służebności - nie jest bowiem celem regulacji art. 95 pkt 7 u.g.n. wydzielanie działek celem zapewnienia możliwości uzyskania odrębnej ich własności, przy jednoczesnym komplikowaniu stanu faktycznego i prawnego posadowionych na nieruchomości obiektów. Organ uznał, że obecny układ obiektów posadowionych na jednej działce w najpełniejszy sposób zapewnia możliwość prawidłowego z nich korzystania. Projektowany podział prowadziłby wyłącznie do powstania nowej sytuacji i nowej konfiguracji budynku na działkach. Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiłoby pełne wydzielenie wzdłuż pionowych płaszczyzn, z uwagi na fakt, iż część dachu z obiektu na działce nr [...] pozostałaby na projektowanej działce [...], a część dachów z obiektów na projektowanych działkach nr [...] pozostałaby na projektowanych działkach (odpowiednio) nr [...]. Ponadto projektowany podział nie spełnia wskazań określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), gdyż pomimo posiadania odrębnych wejść obiekty budowlane nie byłyby wydzielone w sposób wyraźnie oddzielający je jako odrębnie wykorzystywane części. Nadal po podziale pozostaną elementy takie jak wystające fragmenty dachu i wspólna pojedyncza ściana. Faktyczny stan budynków, ich konstrukcja, elementy takie jak dachy uniemożliwiają wydzielenie obszaru, który mógłby stanowić działkę niezbędną do obsługi budynku mieszkalnego. Organ przywołał następnie definicję budynku, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). i stwierdził, że przegrody budowlane wydzielające obiekt z przestrzeni muszą być - co do zasady - kompletne od poziomu podłogi do poziomu dachu i muszą występować ze wszystkich stron. W przypadku wspólności ścian (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), nie można mówić o odrębnym budynku czy też budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Dodatkowo organ podkreślił, że dach również stanowi część konstrukcyjną i funkcjonalną budynku, a zatem projektowany podział nie może skutkować częściowym podziałem dachu budynku. Syndyk [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 95 pkt 7 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i nieodniesienie się do jego treści i brzmienia według dnia pozwolenia na budowę, zgłoszenia zakończenia prac budowlanych, a także z uwagi na próbę jego zawężającego stosowania; b) art. 4 pkt 3a u.g.n., poprzez jego niezastosowanie; c) art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez dowolną jego interpretację i zastosowanie z jednoczesnym pominięciem art. 3 pkt 2a tej ustawy; d) § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez jego błędne zastosowanie niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym oraz niezgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym; e) § 210 i 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne stosowanie przepisów z różnych obszarów prawa: geodezyjnego, budowlanego, ewidencyjnego oraz dążenie do interpretowania ich znaczenia niezgodnie z ich treścią; b) art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażające się niepodjęciem dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym mieszkańców, spółdzielców i masy upadłości służącej zabezpieczeniu wierzycieli spółdzielni; c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażające się w zastosowaniu do niniejszego postępowania rozstrzygnięcia SKO w innej sprawie o całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym, a także poprzez nieuwzględnienie merytorycznych argumentów skarżącego i tendencyjne potraktowanie jego wniosków, a w ostatniej decyzji niepodjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez SKO w [...]; d) art. 77 k.p.a. z uwagi na pominięcie szeregu faktów i dowodów przy rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym chronologii zdarzeń mających wpływ na stosowanie konkretnych przepisów; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że art. 95 pkt 7 u.g.n. wskazuje jedno kryterium celu podziału, tj. "niezbędność działki budowlanej do korzystania z budynku mieszkalnego". Tymczasem ani art. 95 pkt 7 u.g.n. ani art. 4 pkt 3a u.g.n. nie odwołują się do kwestii pozwolenia na budowę, którego wymóg podkreśla organ - przywołując jednocześnie cytaty z doktryny prawa oraz orzecznictwa. Nie można również powoływać się na poziom dachu jako kryterium rozstrzygające o dopuszczalności podziału działki. W ocenie skarżącego, powoływanie się przez organ na sztuczny problem, jakoby "projektowany podział rodził dodatkowe ryzyka i komplikacje w zakresie prawidłowego korzystania z budynków" nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym. Korzystanie z budynków (np. dokonywanie czyszczenia rynien) w przyszłości po podziale będzie odbywać się tak jak dotychczas, tyle że po podziale - w ramach umów ustanowienia odrębnej własności przedmiotowych domów - wręcz porządkująco ustanowione mogą być stosowne służebności. W odniesieniu do części połaci dachowej, która przechodzi na sąsiednią projektowaną działkę, mając na uwadze lokalizację ściany rozdzielającej oba budynki, nie jest możliwe przeprojektowanie granicy, aby uwzględnić tę część dachu w ramach jednej działki. Prawo własności gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w odniesieniu do granic określonych na płaszczyźnie. Jednak art. 144 Kodeksu cywilnego nie wyklucza całkowicie ingerencji jednej nieruchomości na drugą. W związku z brakiem określenia zasięgu prawa własności w przestrzeni trójwymiarowej (jedynie w płaszczyznach pionowych) pomocna w tym przypadku jest instytucja służebności gruntowej, a dokładniej służebności budynkowej związana z dostępem i ewentualną naprawą i konserwacją tej części dachu. Skarżący podkreślił, że w zakresie podziału geodezyjnego, a z takim postępowaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast prawo budowlane ma zastosowanie do kwestii stricte budowlanych i związanych z samą budową budynku, jego usytuowaniem i wymaganiami technicznymi, a nie w zakresie podziałów geodezyjnych nieruchomości zabudowanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia podziału nieruchomości, która została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu w niniejszej sprawie decyzją, stanowił m.in. art. 95 pkt 7 u.g.n. W myśl tego przepisu, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przesłankami zastosowania tego przepisu są zatem, po pierwsze, by na skutek dokonania podziału wydzielona została działka budowlana, a po drugie, by podział ten był niezbędny do korzystania z budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ błędnie uznał, że w sprawie nie wystąpiły wyżej wskazane przesłanki, a co za tym idzie nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Jak stanowi art. 4 ust. 3a u.g.n., działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zarówno więc art. 95 pkt 7 u.g.n., jak i definiujący działkę budowlaną art. 4 ust. 3a u.g.n. wskazują, że zasadniczym celem wydzielenia działki budowlanej, w tym również w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., jest umożliwienie korzystania z budynku. Prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, na podstawie przywołanych przepisów, organ powinien zatem przede wszystkim ustalić, czy proponowany podział ma na celu racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynku mieszkalnego. Jak słusznie stwierdziła strona skarżąca, przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powoływał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenia, czy proponowany podział służy zapewnieniu prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego, a co za tym idzie treść tych przepisów pozostaje bez istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na specyficzne położenie dachu budynku nad fragmentem sąsiadującej nieruchomości, po dokonaniu podziału korzystanie z nieruchomości w zakresie konserwacji i utrzymania części dachu będzie utrudnione. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza jednak, że proponowany podział uniemożliwi – jak twierdzi organ – korzystanie z nieruchomości w rozumieniu zarówno art. 95 pkt 7, jak i art. 4 ust. 3a u.g.n. Należy przypomnieć, że korzystanie z rzeczy stanowi jedno z dwóch podstawowych uprawnień wynikających z prawa własności. Jak zauważa M. Balwicka-Szczyrba (Kodeks cywilny. Komentarz, red. A. Sylwestrzak, Warszawa 2022, art. 140), "w zakresie uprawnienia do korzystania wskazuje się na kolejny zespół uprawnień przyznanych właścicielowi (tzw. triada uprawnień). Przede wszystkim właścicielowi przysługuje prawo do posiadania rzeczy (ius possidendi), lecz także do używania jej w takiej postaci, która nie jest związana z pobieraniem pożytków (ius utendi), jak i do pobierania pożytków (ius fruendi). Skoro władztwo właściciela nad rzeczą jest szerokie, ma on także uprawnienie do dyspozycji faktycznych związanych z rzeczą, w tym do jej przetworzenia, zużycia i zniszczenia." Na tak rozumiane korzystanie z nieruchomości nie będzie miało z pewnością decydującego wpływu zatwierdzenie podziału nieruchomości, w konsekwencji którego dojdzie do ustalenia granicy przedzielającej fragment dachu budynku. Proponowany podział nie utrudnia dostępu do budynków, nie ma również wpływu na dostęp do infrastruktury technicznej. Linie podziału nie przebiegają poprzez znajdujące się w budynkach pomieszczenia, lecz zostały poprowadzone wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany budynku. Sąd zauważa, że znajdująca się na gruncie zabudowa jest istotną okolicznością, która musi zostać uwzględniona przez organ administracji przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału, jednak w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, by wzajemne położenie budynków trwale uniemożliwiało dokonanie podziału nieruchomości. Prowadząc postępowanie, organ winien zmierzać do zakończenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Zasadą w tym postępowaniu winno być zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, o ile podział ten realizuje przewidziany w art. 95 pkt 7 u.g.n. cel polegający na zapewnieniu korzystania z budynku mieszkalnego. Organ nie może abstrahować od przyczyn, dla których wniosek o dokonanie podziału został złożony, bowiem, aby wydać decyzję z uwzględnieniem zasady określonej w art. 7 k.p.a., musi ustalić, jaki jest słuszny interes wnioskodawcy. W ocenie Sądu, organ naruszył wskazany przepis postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, jak w jego ocenie winien zostać dokonany podział, ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że obecny układ obiektów w najpełniejszy sposób umożliwia prawidłowe korzystanie z nich (s. 6 decyzji). Z tym stanowiskiem organu trudno się jednak zgodzić. Wymienione we wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości budynki są bowiem obecnie położone na jednej działce gruntu, której właścicielem jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w upadłości likwidacyjnej. W ocenie Sądu, taki stan prawny może stanowić znaczącą przeszkodę w korzystaniu z położonych na tym gruncie budynków, a dokonanie wnioskowanego podziału stanowi warunek prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków, stanowiących w istocie odrębne nieruchomości. Nie sposób zaś uznać, biorąc również pod uwagę przywoływane przez organ przepisy Prawa budowlanego, aby na działce mającej być przedmiotem podziału znajdował się jeden budynek mieszkalny, którego nie można podzielić w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Dla prawidłowego i racjonalnego korzystania ze znajdujących się na tej działce budynków niezbędne jest więc wydzielenie poszczególnych działek budowlanych, tak aby właściciele budynków mogli w pełni korzystać ze swojego prawa własności, w tym również rozporządzać swoją nieruchomością. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu, w szczególności w zakresie zasadniczej przesłanki do zastosowania art. 95 pkt 7 u.g.n., tj. niezbędności podziału w celu korzystania z budynku mieszkalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).