II SA/Go 104/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...],[...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...],[...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...],[...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092, dalej: rozporządzenie RM) oraz art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił J. K. (dalej: strona, skarżący) prawo do świadczenia dobry start przyznane na dziecko – Ł. K., określone w informacji z dnia [...] października 2023 r., w kwocie 300 zł. Organ oznaczył przedmiot decyzji jako "uchylenie prawa do świadczenia". W decyzji organ wskazał, że w/w świadczenie nie przysługuje stronie, ponieważ ZUS ustalił, że w dniu, w którym ustalono prawo do świadczenia dobry start, skarżący nie zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia RM, świadczenie dobry start przysługuje osobom zamieszkałym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej ZUS wyjaśnił, że wypłacone świadczenie stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia RM. Dlatego też nienależnie pobrane świadczenie strona zobowiązany jest wpłacić na rachunek bankowy ZUS. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., znak [...] ZUS stwierdził, że wypłacone skarżącemu w dniu [...] października 2022 r. świadczenie dobry start w kwocie 300 zł na dziecko Ł. K., stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 rozporządzenia RM. Organ zobowiązał skarżącego do zwrotu ww. świadczenia łącznie z odsetkami za okres od [...] listopada 2023 r. do [...] grudnia 2023 r. (3,14 zł), tj. w łącznej kwocie 303,14 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...],[...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego: od decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. o uchyleniu prawa do świadczenia i decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję Prezes ZUS wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji ZUS, ponieważ w chwili ustalenia prawa do świadczenia dobry start strona nie zamieszkiwała wraz z dziećmi na terytorium RP. Na podstawie złożonego wniosku o świadczenie dobry start dla w/w dziecka na okres świadczeniowy 2022/2023 celowe było wszczęcie postępowania wyjaśniającego, bowiem z danych zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2022 r., a także z dotychczas złożonych wniosków o świadczenie wychowawcze na okres 2022/2023 oraz 2023/2024 nie wynikało jednoznacznie, że centrum życiowe skarżącego z dzieckiem znajduje się w Polsce. W związku z rozbieżnymi informacjami pomiędzy odwołaniem skarżącego, z którego wynika, że centrum życiowe skarżącego wraz z dzieckiem jest w Polsce, a otrzymanym pismem od Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2023 r., według którego skarżący wraz z rodziną zamieszkuje na terenie Czech, ZUS dnia [...] grudnia 2023 r. zobligował stronę do złożenia w terminie 7 dni oświadczenia, gdzie znajduje się jego centrum życiowe oraz w/w dziecka. Po ponownej analizie sprawy organ stwierdził, że dostarczone w dniu [...] grudnia 2023 r. oświadczenie oraz zgromadzony w sprawie materiał nie dają podstawy do uznania, że centrum życiowe skarżącego znajduje się w Polsce. Dzieci strony chodzą do szkoły na terytorium Czech, gdzie strona zamieszkuje. Ostatnim dniem ubezpieczenia strony był [...] dzień w styczniu 2022 r. jako członka rady nadzorczej. Tymczasem zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia RM świadczenie dobry start przysługuje osobom zamieszkałym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunek zamieszkiwania na terytorium Polski powinni spełniać wnioskodawcy posiadający obywatelstwo polskie, obywatele UE, EOG i Szwajcarii, Wielkiej Brytanii oraz pozostali cudzoziemcy. W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że miejsce zamieszkania skarżącego i jego dziecka znajduje się w Polsce. Jego centrum życiowe znajduje się w Czechach. Wobec powyższego nie można przyznać świadczenia dobry start, a wypłacone świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane. Od powyższej decyzji J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wywodząc, iż decyzja cofająca jego synom – obywatelom polskim – świadczenia 300+ i 500+, wydana została na podstawie informacji urzędniczki [...] Urzędu Wojewódzkiego – B. S., z którą skarżący prowadzi korespondencję od początku powstania w/w programów. Sytuacja jego rodziny była znana i wielokrotnie wyjaśniana przez europejski system koordynacji programów socjalnych. Zaznaczył, że nigdy nie złożył nieprawdziwego oświadczenia we wnioskach. W ocenie skarżącego uchylenie wcześniej wydanych decyzji i żądanie zwrotu środków ma na celu doprowadzenie jego rodziny do bankructwa i bezdomności, co dziwi w obliczu popierania przez każdą opcję polityczną polityki prorodzinnej i np. szerokiej pomocy rodzinom ukraińskim. Skarżący zawsze wysyłał stosowne zaświadczenia i PIT-y o płaceniu podatków w Polsce. Przypomniał, że wykonuje wolny zawód artystyczny, co jest szczególnie trudne w dobie Covid-19, za co został odznaczony medalem G. Wraz z żoną pracuje ponad trzydziestu lat na rzecz kultury polskiej, synowie uczą się w polskich szkołach, studiować będą na polskich uczelniach i pracować dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższy zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, choć z innych względów niż zostało w niej podniesione. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co stanowi przesłankę do uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Na wstępie, celem uporządkowania w sprawie istotnych dla jej rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, wyjaśnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegała decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...],[...], którą organ ten po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] listopada 2023 r., [...],[...] o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start i decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r., znak [...], stwierdzającej, że wypłacone skarżącemu w dniu [...] października 2022 r. świadczenie w kwocie 300 zł na dziecko – Ł. K., stanowi nienależnie pobrane świadczenie, utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję". Podkreślić należy, że przepisy prawa materialnego (w tym wypadku rozporządzenia RM) są podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw i obowiązków. Przepisy natomiast k.p.a. zawierają regulacje proceduralne, stanowiące gwarancję poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego, zwłaszcza w drodze decyzji administracyjnej, zapewniają stronom zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę do weryfikacji rozstrzygnięć z różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Spełnia ona zatem rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego. Prawo materialne nie urzeczywistnia się więc bez procedury (zob. Przedmowa w: Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005). W przepisach k.p.a. zawarte są regulacje proceduralne, stanowiące w szczególności kiedy i w jakich okolicznościach oraz jakie decyzje wydają organy administracji publicznej, w tym organ odwoławczy. Zgodnie z postanowieniami art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, działający jako organ odwoławczy, wydał w dniu [...] stycznia 2024 r. w postępowaniu odwoławczym decyzję, zapominając o obowiązujących go regulacjach k.p.a. Mianowicie decyzją tą organ po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji z [...] listopada 2023 r., nr [...],[...] o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start i decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r., znak [...] stwierdzającej, że wypłacone skarżącemu w dniu [...] października 2022 r. w/w świadczenie w kwocie 300 zł na dziecko – Ł. K. stanowi nienależnie pobrane świadczenie, utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję". Z sentencji decyzji wynika zatem, że organ jedną decyzją wydaną w postępowaniu odwoławczym utrzymał w mocy dwie decyzje pierwszoinstancyjne. Natomiast treść rozstrzygnięcia wskazuje, że Prezes ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy jedną tylko decyzję. Użył bowiem zwrotu "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". W ocenie Sądu z całości akt sprawy można jednak wyinterpretować, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy jedną decyzję pierwszoinstancyjną i jest nią decyzja z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...],[...] o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start. Konstatacja ta wynika nie tylko z użytego przez organ zwrotu "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ale również z treści decyzji kolejnej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2024 r., którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, utrzymał w mocy tę decyzję. W świetle powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4-6 oraz § 3 k.p.a. Przepis ten określa elementy decyzji administracyjnej, do których zalicza powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne –wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów odnośnie wskazania podstawy prawnej oraz faktów ustalonych w toku postępowania. Jak już wyżej wskazano, Prezes ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...],[...] o uchyleniu prawa do świadczenia dobry start. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z [...] listopada 2023 r. organ nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, powołując § 30 rozporządzenia RM (który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu RM stosuje się przepisy k.p.a.) oraz – z niewiadomych przyczyn – art. 151 k.p.a. określający rodzaje decyzji kończących postępowanie wznowieniowe, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do jakiejkolwiek przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. W decyzji organu wydanej w II instancji wskazano natomiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie § 30 rozporządzenia RM oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Kwestie związane z nienależnie pobranym świadczeniem dobry start reguluje, powołany przez organ – w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2023 r. – § 29 rozporządzenia RM, stanowiąc w ust. 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie dobry start, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie dobry start uważa się (ust. 2): świadczenie dobry start wypłacone na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 1); świadczenie dobry start wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 2); świadczenie dobry start wypłacone osobie innej niż osoba uprawniona do tego świadczenia, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał to świadczenie (pkt 3). Przepisy rozporządzenia RM poza ogólnym – w § 15 ust. 4 – wskazaniem, iż ZUS w sprawach uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start, wydaje decyzje, nie określają przesłanek uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia dobry start. Rozporządzenie RM w § 30 stanowi tylko, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy k.p.a. Niewątpliwie mamy zatem do czynienia z luką w prawie, co w procesie wykładni przepisów rozporządzenia RM uprawniało do odwołania się do ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, wypracowanego w zakresie stosowania norm zawartych w art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r., poz. 421), który to przepis przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, bez zgody strony, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do tego świadczenia, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, w myśl którego decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z 26 września 2023 r., II SA/Bk 357/23, II SA/Bk 585/23, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z 28 lipca 2023 r., I OSK 1014/21 wskazując, że "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (por. również wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19). W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2023 r. (utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją), uchyla skarżącemu prawo do świadczenia dobry start, albowiem w dniu, w którym prawo do świadczenia organ ustalił, skarżący nie zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. ZUS uchylił zatem skarżącemu prawo do świadczenia dobry start, które zostało już wcześniej skonsumowane. Tymczasem, zdaniem Sądu, nie podlega uchyleniu prawo do świadczenia dobry start – tak jak w rozpoznawanej sprawie – już wcześniej skonsumowane. Podsumowując, ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania – art. 138 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4-6 oraz § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – decyzji z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...],[...]. Zaistniała bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako podstawa do uchylenia kontrolowanej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu organ winien umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze za okres za jaki zostało wypłacone (skonsumowane). Dodatkowo wskazać należy, iż decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2023 r., nie jest i nie mogła być, z przyczyn oczywistych, objęta skargą skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. Zatem skarżący zainteresowany kwestią zwrotu nienależnie – zdaniem ZUS – pobranego świadczenia, może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi od w/w decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. Zgodnie z art. 87 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi wnosi się do sądu, za pośrednictwem organu, który wydał skarżoną decyzję, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W okolicznościach niniejszej sprawy termin siedmiu dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2024 r. liczyć należy od daty doręczenia skarżącemu uzasadnienia niniejszego wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył ZUS a skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.