I OSK 334/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 153/22 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2021 r. nr SKO 4116/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 153/22 oddalił w całości skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2021 r. nr SKO 4116/16/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w decyzji podziałowej, działka nr [...] została przewidziana jako działka drogowa. Z drugiej zaś strony jak wyjaśnia to SKO, a nie podlega to też wątpliwości, decyzja podziałowa nie rozstrzyga o funkcji nowo wydzielonych działek. W tych okolicznościach brak wiernego przytoczenia w decyzji podziałowej nomenklatury zawartej w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie przedmiotowej działki nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zbyt daleko idący jest zarzut o niezgodności decyzji podziałowej z decyzją o warunkach zabudowy. W obu decyzjach mowa jest o działce nr [...] jako przewidzianej pod drogę. Stąd też twierdzenia strony nie mogą prowadzić do wniosku o nieważności decyzji. Tym samym brak podstaw, aby ocenić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył D. M. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."). i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi podstawa do stwierdzenia we wskazanej części nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9.03.2009 r., UG 7430/05/09, mimo że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, które doprowadziło do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia zasady praworządnego państwa w postaci uniemożliwienia skarżącemu ubiegania się o odszkodowanie za pozbawienie prawa własności części nieruchomości na cele publiczne; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wskutek zaniechania kompleksowego rozważenia wpływu zaskarżonej decyzji na sytuację prawną i materialną skarżącego oraz stopnia dolegliwości skutków wadliwej decyzji w kontekście pozbawienia skarżącego prawa do należnego odszkodowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym w szczególności w kontekście prawidłowego ustalenia, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do niezasadnej odmowy stwierdzenia we wskazanej części nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9.03.2009 r., UG 7430/05/09; c) art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, co doprowadziło do pominięcia przy wydawaniu decyzji słusznego interesu obywatela (strony postępowaniami) i przekroczenia granic swobody uznania administracyjnego. Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od przedstawienia istoty postępowania nieważnościowego, gdyż w tym trybie procedował organ odmawiając o stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a co za tym idzie wpierw zostanie rozpatrzony zarzut naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji, ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia publik. w CBOSA). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w postępowaniu nadzorczym kwestionowana jest decyzja podziałowa Wójta Gminy [...] z dnia 9 marca 2009 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położnej w gminie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], obręb [...]. Powyższa decyzja został wydana po ustaleniu, że jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy tego organu z dnia 27 listopada 2008r. nr [...]. Problematyka podziałów nieruchomości została unormowana przez ustawodawcę w przepisach Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" Rozdziału 1 zatytułowanego "Podziały nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: pkt 1 - nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo pkt 2 - jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji (M. Wolanin, (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 568). Zatem warunki zgodności podziału geodezyjnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy zrekonstruować z tych elementów treści osnowy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wymienione zostały w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Będą to w szczególności takie elementy tych decyzji jak: rodzaj inwestycji, intensywność zabudowy, linie zabudowy, szerokość elewacji frontowej, a także wysokość zabudowy. Główna oś oceny zgodności podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polega zatem na ustaleniu, czy nie niweczy on ustaleń tejże decyzji. W decyzji o warunkach zabudowy jak i w decyzji podziałowej działka nr [...] została przewidziana jako działka drogowa. Oczywiście warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Dostęp ten nie musi być bezpośredni, może być także pośredni - przez drogę wewnętrzną. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego dodatkowego warunku podziału wiąże się z potrzebą i celowością tworzenia tylko takich nowych działek, które mają samodzielny dostęp (dojazd) do dróg publicznych. Zachodzi tu swoistego rodzaju powiązanie z unormowaniem zawartym w Prawie budowlanym, według którego pozwolenie na budowę nie może być wydane, jeżeli działka, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany, nie ma dojazdu do drogi publicznej. Zatem prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej może być zagwarantowane (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) np. przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drogach wewnętrznych. Wszystkie te najistotniejsze z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy elementy zostały przewidziane i zawarte w decyzji Wójta Gminy [...] z 9 marca 2009 r. nr UG 7430/05/09. Jak już wyżej zostało podkreślone, o niezgodności pomiędzy tą decyzją a decyzją o warunkach zabudowy można by mówić jedynie wtedy, gdyby pomiędzy tymi decyzjami zachodziłaby tego rodzaju relacja, że rozstrzygnięcia zawarte obu tych decyzjach byłyby wzajemnie sprzeczne. Tego rodzaju sprzeczności nie widać w badanej decyzji. Nie wskazuje na nie zresztą sam wnioskodawca, który rażące naruszenie prawa widzi jedynie w zapisach dotyczących działek drogowych. W decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenie działki nr [...] zostało określone "pod poszerzenie drogi gminnej", zaś w decyzji podziałowej określono jej przeznaczenie "wewnętrzna droga dojazdowa". Z porównania powyższych zapisów wynika, że w obu tych decyzjach działka nr [...] została przewidziana jako działka drogowa, służąca do komunikacji, a to jest najistotniejsze z punktu widzenia ww. przepisów. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść wyżej przywołanych przepisów, nie można uznać, że kwestionowana decyzja była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczących braku kompleksowego rozważenia przez Sąd wojewódzki wpływu ocenianej decyzji na sytuację prawną i materialną skarżącego, nie wzięcia pod uwagę interesu strony oraz przekroczenie granic swobody uznania administracyjnego, to należy uznać je za niezasadne z następujących powodów. Po pierwsze: ocena wpływu badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji na sytuację prawną i materialną skarżącego jako strony postępowania nie ma charakteru istotnego. W ramach tego postępowania badane jest jedynie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponadto zastosowanie sankcji nieważności decyzji na tej podstawie wymaga wykazania takiego stopnia naruszenia przepisu prawa, który nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a zwłaszcza przez przyjęcie takiej treści rozstrzygnięcia sprawy, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, na podstawie którego rozpoznano i rozstrzygnięto sprawę. Dla wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa wymagane jest wskazanie takiego naruszenia przesłanki, która jest w normie prawnej tak ustalona, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwo. Zgodnie z art. art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Przytoczona regulacja prawna nie zawiera w swojej treści warunku dotyczącego kategoryzacji działek drogowych, a to ma najistotniejsze znaczenie dla wyprowadzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wreszcie należy wskazać, że decyzja dotycząca stwierdzenia nieważności nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. Skarżący podnosi także argument, że wydanie kwestionowanej decyzji doprowadziło do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia zasady praworządnego państwa w postaci uniemożliwienia skarżącemu ubiegania się o odszkodowanie za pozbawienie prawa własności części nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że podział ewidencyjny umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Taka sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy wydzielone działki były przedmiotem obrotu prawnego na przestrzeni 12 lat, przedmiotem obrotu były także udziały w działce nr [...]. Właściciel dzielonej nieruchomości uczynił zatem ze swego prawa użytek i uzyskał z tego tytułu korzyść ekonomiczną. Podnoszenie w tej sytuacji zarzutu, że właściciel został "pozbawiony" jeszcze możliwości ubiegania się odszkodowania za część nieruchomości przeznaczoną na cele publiczne, nie jest uzasadnione w kontekście zasady praworządnego państwa. Biorąc po uwagę powyższe rozważania należy w pełni podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu, który zaakceptował również prawidłowe stanowisko organów. Biorąc powyższe pod uwagę za niezasadny należało uznać zarzut naruszania art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Powyższe rozważania pozwalają w konsekwencji na konstatację, iż Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego aktu, prawidłowo ocenił działanie organów,, czego konsekwencją było prawidłowe rozstrzygnięcie, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wobec tego za niezasadne należy także uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa jednak zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, a jedynie zmierza do polemiki z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki prawidłowością oceny zebranego materiału dowodowego. Tymczasem, akta sprawy wskazują, że słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że rozpoznając sprawę dokonano wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W tej sytuacji zarzut naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2 b pepitum skargi kasacyjnej) okazał się być bezzasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. jeszcze raz przyjdzie podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym (nieważnościowym) i może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, natomiast Sąd nie jest władny do badania wpływu zaskarżonej decyzji na sytuację prawną i materialną skarżącego oraz stopnia dolegliwości skutków zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. (pkt 2 a petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji kompleksowo zbadał sprawę dlatego zarzut art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 2 c petitum skargi kasacyjnej). Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się jedynie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.