II SA/Po 156/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. C. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 lutego 2023 r. M. C. - reprezentowana przez adwokata złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. D.. Burmistrz N. decyzją z dnia 17 marca 2023 r. odmówił wnioskodawczym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. W uzasadnieniu wskazane zostało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od w/w decyzji złożyła M. C. - reprezentowana przez adw. M. Ż.. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. Burmistrz N. ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. W uzasadnieniu wskazane zostało, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od w/w decyzji złożyła M. C. - reprezentowana przez adwokata wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. uchylony został przez art. 43 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U.2023.1429). Natomiast art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wskazał, iż: w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym zakresie organ wskazał, że wykładnia literalna art. 63 ust. 1 u.ś.w. pozwala na wyrażenie stanowiska, że przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji należy stosować jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia. Inaczej rzecz ujmując, "stara ustawa" ma zastosowanie tam, gdzie w drodze decyzji organ przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed końcem roku 2023. W konsekwencji, negatywne rozstrzygnięcia, tj. odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podlegają uregulowaniom obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. Mając na uwadze powyższe w kontrolowanym przypadku nie znajdą zastosowania dotychczasowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji Wynika to z faktu, że w 2023 r. skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dowodzi pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja odmawiająca mu prawa do wspomnianego świadczenia. Dodatkowo osoba niepełnosprawna wymagająca opieki jest osobą pełnoletnią, co obecnie stanowi przesłankę negatywną dla pozyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r. przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem wnioskodawczyni należało uznać za bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 13.02.2024 roku M. C. poprzez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.01.2024 nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucam: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07.07.2023 o świadczeniu wspierającym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te uniemożliwiają dalsze prowadzenie postępowania w sprawach dot. świadczenia pielęgnacyjnego po dniu wejścia w życie w/w ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie wszczęte przed końcem 2023 roku sprawy dot. świadczenia pielęgnacyjnego, w których istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 roku, mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2023. 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w związku ze zmianą stanu prawnego, mimo że przepisy ustawy o świadczeniu wspierającym dopuszczają możliwość dalszego prowadzenia postępowania na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2023. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła: 1. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; 2. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej ustawa o świadczeniu wspierającym nie ogranicza możliwości dalszego prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2023 w odniesieniu do spraw, w których świadczenie pielęgnacyjne albo zostało przyznane przed tą datą, albo w których możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie albo od miesiąca założenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2 lub 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2023. Organ odwoławczy uznając, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania spowodowana zmianą stanu prawnego w trakcie trwania postępowania doszedł do takiego wniosku w wyniku błędnej wykładni i zastosowania art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniu wspierającym, wobec czego zaskarżona decyzja, jako naruszająca zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego nie może się ostać i powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawa zgodnie z wnioskiem strony skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawniczej Kolegium trafnie wskazało, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdza brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanka umorzenia postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla którego postępowanie zostało wszczęte, bądź podmiot, który domaga się rozstrzygnięcia nie może być adresatem decyzji, bądź nie istnieje norma prawna, która dany stan faktyczny nakazuje lub pozwala rozstrzygać w formie decyzji. Sąd nie podziela oceny, że kontrolowane postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego został określony we wniosku strony o wszczęcie postępowania i jest nim żądanie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw prawnych do formułowania oceny, że po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) nie istnieją podstawy prawne dla rozstrzygania w formie decyzji spraw dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym do rozstrzygania o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych. Analiza treści art. 63 ust. 1-16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) nakazuje przyjmować, że wskazane przepisy normują kwestie związane z przyznawaniem, wypłatą, waloryzacją oraz nienależnym pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu wspierającym możliwe jest ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczas obowiązujących zasadach. Skarżony organ błędnie przyjmuje, że do rozstrzygania o zasadności wniosku skarżącego należało stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 roku. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dostrzegać zatem należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W konsekwencji na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym przyjmować należy, że o możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 roku. Stanowisko o tym, że powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego wiązać należy z datą złożenia wniosku potwierdza także treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim, że nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od dnia 1 stycznia 2024 roku i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do ww. świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad która jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego. Reguły ustalone w art. 63 ust. 1-16 ustawy o świadczeniu wspierającym są wyrazem konstytucyjnej ochrony praw nabytych. Przy ocenie, czy wsteczne działanie przepisu nie czyni go sprzecznym z Konstytucją, należy brać pod uwagę, w zależności od rodzaju sprawy, takie zasady jak zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków przez prawo regulowanych, ochronę praw nabytych itd. Odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody i gdy wynika ono wyraźnie z brzmienia ustawy. Natomiast cel ustawy w żadnym razie nie uzasadnia przyjęcia wstecznego jej działania. Skoro z woli ustawodawcy zachowana zostaje możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych, to przeciągające się postępowanie administracyjne nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości uzyskania tego świadczenia na zasadach dotychczasowych. Z uwagi na powyższe materialnoprawną podstawę dla oceny zasadności wniosku skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 roku oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.). Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skoro organ odwoławczy nie wypowiadał się merytorycznie, co do zasadności żądań skarżącego, to w tym zakresie ocena na gruncie kontroli sądowoadministracyjnej jest przedwczesna. Do oceny zasadności wniosku skarżącego znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe. Stąd brak jest podstaw do przyjmowania oceny, że postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe. Przy rozstrzyganiu sprawy organy zobowiązane są uwzględnić, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W konsekwencji moment powstania niepełnosprawności podopiecznego ojca wnioskodawczyni nie ma znaczenia dla możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ta okoliczność, że nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.