II OSK 2805/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nysie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 10/24 w sprawie ze skarg M. sp. z o. o. z siedzibą w W. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 19 grudnia 2017 r. nr XLVI/676/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. uchyla punkt 1, 3 i 4 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Op 10/24 częściowo uwzględnił skargi M. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z 19 grudnia 2017 r. nr XLVI/676/17 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: uchwała krajobrazowa) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej w zakresie § 6 (punkt 1 wyroku), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (punkt 2 wyroku) oraz zasądził od Gminy Nysa na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 3 i 4 wyroku). Sąd Wojewódzki stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1052/19, odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: upzp), dokonał jego wykładni. Jednakże Sąd, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, był zobowiązany zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP uwzględnić późniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 orzekający, że: "Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 upzp. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, redagując przepis aktu prawa miejscowego na podstawie art. 37a ust. 9 upzp, aby był on prawidłowy, Rada Miasta Nysa powinna była wyłączyć z obowiązków dostosowawczych te tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, które wzniesiono na podstawie zgody budowlanej, czyli legalnie. Ponieważ Rada Miasta Nysa nie wprowadziła żadnego rozróżnienia lub wyłączenia i objęła warunkami oraz terminami dostosowania do zakazów określonych w uchwale wszystkie obiekty, w tym wzniesione legalnie, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: Ppsa) stwierdził nieważność § 6 części tekstowej uchwały w całości. W takim kształcie został on bowiem wydany z naruszeniem art. 37a ust. 9 upzp w zw. z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Uznano, że w świetle zarzutów skarg dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 i nie spowoduje to, iż pozostałe zapisy uchwały nie będą mogły funkcjonować samodzielnie. Natomiast pozostałe zarzuty skarg Sąd I instancji uznał za niezasadne. 2. Rada Miejska w Nysie wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 3 i 4. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego w postaci art. 37a ust. 9 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie powodujące, iż w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji w obrocie prawnym znalazła się uchwała niespełniająca wymogu ustawodawcy zawartego w tym przepisie co do określenia terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - w zakresie, w którym nie jest to wyłączone ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19.; 2) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 Ppsa, poprzez stwierdzenie nieważności § 6 uchwały krajobrazowej w zakresie szerszym niż wynika to z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wyników postępowania w sprawie; b) art. 190 Ppsa, poprzez brak zastosowania wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt. II OSK 1052/19 w odniesieniu do zgodności § 6 uchwały krajobrazowej z art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w którym nie jest to wyłączone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie. 4. Uczestnik postępowania – M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 marca 2025 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 5.2. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się niewłaściwe zastosowanie art. 37a ust. 9 upzp wskutek błędnego zinterpretowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19. Wyrok ten ma oczywiście fundamentalne znaczenie dla oceny legalności § 6 uchwały krajobrazowej regulującej tzw. “mechanizm dostosowawczy". Wyrok ten został wydany wskutek przedstawienia w niniejszej sprawie Trybunałowi ww. pytania prawnego, którego istota dotyczyła możliwości funkcjonowania w polskim systemie prawnym uchwały krajobrazowej pozbawionej stosownego mechanizmu kompensacyjnego. Odpowiadając no to pytanie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 upzp, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń (wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 166/18, sygn. akt II OSK 1825/19, sygn. akt II OSK 1951/19). 5.3. W świetle stwierdzonej zakresowej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 upzp, za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie. Jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż zakres przedmiotowy § 6 uchwały krajobrazowej jest tożsamy z zakresem oddziaływania wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznał niejako, iż § 6 normuje kwestie dotyczące wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Tymczasem § 6 uchwały krajobrazowej ustala terminy i warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały nie tylko wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ale wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Istnieje zatem pewien zbiór desygnatów - tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, których ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w ogóle nie dotyczy. Są to te "pozostałe" tablice i urządzenia reklamowe - te które nie wymagały zgód budowlanych dla zaistnienia w krajobrazie. Stwierdzając nieważność całego § 6 uchwały krajobrazowej, Sąd Wojewódzki bezpodstawnie unieważnił uregulowanie dotyczące dostosowania tablic i urządzeń reklamowych, które dla swego zaistnienia nie wymagały zgód budowlanych. 5.4. W związku z powyższym usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 190 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1052/19 stwierdził bowiem, że ustalenia zawarte w ust. 1 i ust. 2 ust. 2 § 6 uchwały krajobrazowej były prawidłowe. Sąd I instancji eliminując z obrotu prawnego § 6 uchwały krajobrazowej w zakresie tablic i urządzeń wzniesionych bez zgody budowlanej, a więc nie objętych oddziaływaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, działał wbrew ocenie prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku. 5.5. Reasumując, w niniejszej sprawie odniesienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 20/19 do zapisów uchwały krajobrazowej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały krajobrazowej jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczy ona tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sytuowanych na podstawie zgód budowlanych. Przepisy wprowadzające obowiązek w zakreślonym terminie i kolejności dostosowania się do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, zostały wydane w oparciu o niezgodny z Konstytucją art. 37a ust. 9 upzp. 5.6. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Na podstawie art. 207 § 1 i 2 oraz art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego biorąc pod uwagę zakres uwzględnienia skargi oraz skargi kasacyjnej.