I SA/Wa 2152/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi V. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 maja 2022 r. nr DO3.7611.223.2019.RR w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1964 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia na rzecz A. C. i W. C. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], dawniej ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" rej. hip. [...] (obecnie ul. [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że ze znajdującego się w aktach własnościowych, prowadzonych przez organ dekretowy I instancji, egzemplarza decyzji z [...] lipca 1964 r. wynika, że została ona skierowana do A. C. i W. C., dawnych właścicieli nieruchomości, ale nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji. Okoliczność doręczenia decyzji potwierdza fakt, że do wniosku z [...] sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności wnioskodawczyni dołączyła kopię egzemplarza tej decyzji skierowanego do W. C.. Zdaniem Ministra uznać więc należy, że decyzja z [...] lipca 1964 r. została stronom doręczona. Egzemplarz tej decyzji skierowany został również do Prezydium Rady Narodowej w [...], który – jak wynika z prezentaty Prezydium Rady Narodowej zamieszczonej na egzemplarzu tej decyzji – wpłynął do Prezydium Rady Narodowej w dniu 16 lipca 1964 r. Ponadto wnioskiem z 30 lipca 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wniosło do Sądu Powiatowego dla [...] Wydz. III Ksiąg Publicznych o przepisanie na własność Państwa tytułu własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W tych okolicznościach, Minister stwierdził, że wniosek V. C. z [...] sierpnia 2010 r. – który wpłynął do organu [...] sierpnia 2010 r. – o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1964 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1964 r. został złożony po upływie 30 lat od doręczenia powyższych rozstrzygnięć. Zatem, zdaniem Ministra, postępowanie nieważnościowe nie może zostać zakończone merytorycznie, ponieważ brak jest obecnie, po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności kwestionowanych rozstrzygnięć, a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Na gruncie art. 158 § 3 kpa niedopuszczalne jest bowiem wydawanie po dniu 15 września 2021 r. rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii wniosła V. C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej i oparcie decyzji o przepis dotyczący postępowań o stwierdzenie nieważności, a nie postępowań dotyczących stwierdzenia wydania decyzji (orzeczenia) z naruszeniem prawa; 2. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego; 3. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, uniemożliwiając wnioskodawczyni – wskutek bezzasadnego umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że skarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa – wynagrodzenie szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, polegające na wydaniu decyzji z [...] lipca 1964 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1964 r.; 4. art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, w wyniku czego doszło do rażącej przewlekłości postępowania i błędnego zastosowania przepisu dotyczącego umorzenia postępowania; 5. art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, w związku z czym organ zaniechał rozpoznania w terminie wniosku z [...] marca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylił się od rozstrzygnięcia merytorycznego, bezzasadnie umarzając postępowanie, co rażąco naruszyło słuszny interes wnioskodawczyni; 6. art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która wbrew ustawowemu nakazowi nie kierowała się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 7. art. 9 kpa poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 8. art. 10 kpa poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 9. art. 12 § 1 kpa poprzez pozostawanie w rażącej bezczynności od dnia złożenia wniosku z [...] marca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Regulacja ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r., której celem było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje – zdaniem Trybunału – że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych, jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając powołane wyżej rozwiązania prawne, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1964 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r., z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 kpa). Tym samym organ nie był uprawniony do badania czy kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja z [...] lipca 1964 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1964 r., zawierały kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych w powołanym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję z [...] lipca 1964 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1964 r., po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela. Organowi udało się zgromadzić w aktach sprawy dokumentację, w ramach której wydana została decyzja z [...] lipca 1964 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1964 r. i z której wynika, że od przedmiotowego orzeczenia wniesione zostało w dniu [...] czerwca 1964 r. odwołanie przez A. C. i W. C. – dawnych właścicieli nieruchomości – które to odwołanie zostało następnie przekazane pismem z [...] lipca 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (vide: k. 7 akt administracyjnych – teczka oznaczona jako skoroszyt). Przedmiotowa decyzja z [...] lipca 1964 r. została doręczona w dniu 16 lipca 1964 r. również Prezydium Rady Narodowej w [...], o czym świadczy prezentata umieszczona na egzemplarzu tej decyzji (vide: k. 8 akt administracyjnych – teczka oznaczona jako skoroszyt). Ponadto wnioskiem z [...] lipca 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wniosło do Sądu Powiatowego dla [...] Wydz. III Ksiąg Publicznych o przepisanie na własność Państwa tytułu własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (vide: k. 10 akt administracyjnych – teczka oznaczona jako skoroszyt). Z zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] października 1986 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości, objętej orzeczeniem z [...] czerwca 1964 r., uregulowany jest na Skarb Państwa - Prezydium Rady Narodowej w [...] na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1964 r. (vide: k. 18 i 19 akt administracyjnych – teczka oznaczona jako skoroszyt). W aktach sprawy znajduje się również pismo z 28 października 1966 r., którym Prezydium Rady Narodowej informuje dawnych właścicieli nieruchomości A. C. i W. C., w związku z ich zażaleniem z [...] sierpnia 1966 r., że ich odwołanie od decyzji Prezydium z [...] czerwca 1964 r. zostało ostatecznie załatwione przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] lipca 1964 r., "o czym równocześnie byli Ob.Ob. powiadomieni" (vide: k. 25 akt administracyjnych – teczka oznaczona jako skoroszyt). Z powyższego jednoznacznie wynika, że decyzja z [...] lipca 1964 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie z [...] czerwca 1964 r. zostały wprowadzone do obiegu prawnego w roku, w którym zostały wydane, tj. w 1964 r. – a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów aktowych nie sposób zaprzeczyć – i wpisane zostało prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powyższego orzeczenia z [...] czerwca 1964 r. Już samo doręczenie decyzji z [...] lipca 1964 r. organowi dekretowemu I instancji w dniu [...] lipca 1964 r. świadczy o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego. Istotna jest bowiem obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanej decyzji poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu [...] sierpnia 2010 r. Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było zbadanie jedynie przesłanki upływu 30-letniego okresu, co w tej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Stwierdzenie bowiem przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie od dnia doręczenia decyzji z 1964 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności upłynęło ponad trzydzieści lat, organ administracji publicznej utracił kompetencje do zbadania czy kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja i utrzymane nią w mocy orzeczenie zawierało kwalifikowane wady prawne. Z tych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są całkowicie chybione. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Natomiast zarzuty skargi dotyczące niedopełnienia przez organ obowiązku załatwienia w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy przekroczenie terminów załatwienia sprawy, w niniejszej sprawie nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kwestia przewlekłości postępowania bądź bezczynności organu, mogła być bowiem przedmiotem odrębnej skargi, po spełnieniu warunków formalnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).