IV SA/Wr 783/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 24 października 2023 r. nr SKO.PS/41/121/23 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi C. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 24 października 2023 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Zgorzelec z dnia 14 czerwca 2023 r. ustalającej odpłatność Skarżącej za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Z. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że powołaną na wstępie decyzją ustalono Skarżącej opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Z. (dalej: DPS) w podanych w decyzji kwotach, łącznie za okres od dnia 1 maja 2023 r. do dnia 31 maja 2024 r. Pismem z dnia 15 lipca 2023 r. Skarżąca złożyła odwołanie kwestionując wysokość naliczonej opłaty jak i wysokość ustalonego w decyzji dochodu. Domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Po wpływie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO) ustaliło, że decyzja organu I instancji zawierała stosowne pouczenie o prawie do wniesienia środków odwoławczych. Zgodnie z datami wynikającymi z zebranych dowodów i obowiązujących przepisów ostatnim dniem wniesienia odwołania był 4 lipca 2023 r., zaś Skarżąca środek odwoławczy złożyła w dniu 15 lipca 2023 r., a zatem po terminie. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające stwierdzając, że decyzję odebrała osoba do tego upoważniona w DPS. Z pisma Dyrektora DPS wynikało, że decyzję doręczono osobie upoważnionej do odbioru korespondencji dla mieszkańców DPS. Wobec tego postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. SKO stwierdziło, że odwołanie Skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 15 września 2023 Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Podniosła, że o decyzji organu I instancji dowiedziała się w dniu 11 lipca 2023 r., pismo wpłynęło do DPS w dniu 1 czerwca 2023 r. i do tej daty liczony był termin na wniesienie odwołania. Jednakże decyzja została doręczona do rąk Skarżącej dopiero 11 lipca 2023 r., co potwierdza pismo Dyrektora DPS załączone do wniosku. Jego treść potwierdza, że korespondencja o podanym numerze została odebrana przez pracownika placówki w dniu 19 czerwca 2023 r. i doręczona Skarżącej w dniu 11 lipca 2023 r. Rozpoznając wniosek Skarżącej organ przywołał treść art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzając, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma charter wyjątkowy i nie jest możliwie jeśli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Powodem uzasadniającym przywrócenie terminu jest wykazanie przeszkody, której przy dołożeniu największego wysiłku strona nie mogła pokonać. W dalszych uwagach organ wskazał, że doręczyciel nie jest zobowiązany znać zakresu uprawnień podmiotów uprawnionych do odbioru pisma adresowanego do firmy, tym bardziej jeśli przy doręczeniu uwzględniono, że odbiór kwituje administrator. Uprawnienie do odbioru korespondencji nie musi być wsparte na zasadzie udzielonego pełnomocnictwa. Powinnością każdej jednostki jest zapewnienie odbioru pism, tak aby zapewnić niezakłócony obieg korespondencji przez osoby uprawnione. Oceniając skuteczność doręczenia pisma organ może oprzeć się na domniemaniu, że osoba odbierająca pismo skierowane do danego podmiotu jest uprawniona do wykonania tej czynności, a nieuwzględnienie takiego domniemania pozostaje w sprzeczności z realiami obrotu prawnego. Zatem nie można oczekiwać od organu aby w tym zakresie przeprowadzał czynności wyjaśniające, czy osoba odbierająca pismo jest do tego uprawniona. Przez osobę uprawnioną do odbioru pism w trybie art. 45 k.p.a należy rozumieć każdą osobę, która została regulaminowo, czy zwyczajowo uprawniona przez dany podmiot do odbioru korespondencji przychodzącej do siedziby tego podmiotu. Odnosząc się do wniosku Skarżącej organ wskazał, że jego treść nie uprawdopodabnia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy Strony. Organ nie dał wiary, że mogła się ona zapoznać z decyzją dopiero w dniu 11 lipca 2023 r., gdyż w załączonym do wniosku piśmie mowa jest o innej przesyłce. Organ wskazał na oznaczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji dowodząc, że jej numer różni się od podanej w rzeczonym piśmie załączonym do wniosku. Decyzję tą doręczono do DPS w dniu 20 czerwca 2023 r. a nie w dniu 19 czerwca 2023 r. jak wynika z ww. pisma. Zatem wskazane okoliczności nie uprawdopodabniają braku zawinienia po stronie Skarżącej. Nadto z literalnego brzmienia art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że strona winna złożyć wniosek wraz z odwołaniem w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skarżąca zaś odwołanie złożyła w dniu 15 lipca 2023 r., a wniosek po dwóch miesiącach – w dniu 15 września 2023 r. W skardze Strona zarzucała niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wnioskowała o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniosła, że ustalenie opłaty za pobyt w DPS obarczone jest błędami, co wyjaśniała w treści skargi. W zakresie przebiegu postępowania związanego z zaskarżonym orzeczeniem wskazała, że urzędnik nie poinformowała jej o decyzji organu I instancji z dnia 14 czerwca 2023 r. w terminie, który umożliwiał jej wniesienie odwołania. O decyzji Strona dowiedziała się w dniu 11 lipca 2023 r. i w dniu 15 lipca 2023 r. złożyła od niej odwołanie, wówczas nie miała wiedzy, że uchybiła terminowi, kierując się datą 11 lipca 2023 r. Z postanowienia SKO z dnia 31 sierpnia 2023 r. dowiedziała się o uchybieniu terminu, a zatem nie przekroczyła terminu do złożenia wniosku. Skarżąca ustaliła, że decyzja organu I instancji wpłynęła do DPS w dniu 1 czerwca 2023 r. i od tej daty liczony jest termin na wniesienia odwołania. Jednakże na skutek niepodpatrzenia urzędnika państwowego decyzję Strona otrzymała w dniu 11 lipca 2023 r., co potwierdza złożony przez nią dokument wystawiony przez Dyrektora DPS. Tym samym winnym zaistniałej sytuacji jest urzędnik, nie Skarżąca. Wywodziła, że czuje się podwójnie skrzywdzona, raz nieprawidłowo prowadzonym postępowaniem zakończonym decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., a po raz drugi brakiem doręczenia jej decyzji w odpowiednim terminie. Podkreślała, że nie posiada dochodów wyliczonych przez organ, nie ma majątku i bardzo zależy jej na wyjaśnieniu tej sytuacji. Gdy tylko dowiedziała się o uchybieniu terminu z zachowaniem terminu 7 dni złożyła wniosek o jego przywrócenie. Podkreślała, że przed doręczeniem jej decyzji, tj. przed dniem 11 lipca 2023 r. nie wiedziała o decyzji, o uchybieniu terminu z winy pracownika placówki dowiedziała się dopiero w dniu 15 września 2023 r. W konsekwencji najpierw złożyła odwołanie od decyzji, a następnie wniosek o przywrócenie terminu. Podkreślała, że na skutek błędnych działań pracowników administracji została pozbawiona prawa do obrony. Skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w celu odwrócenia niekorzystnych skutków decyzji organu I instancji, podkreślała, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy. Z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i materialną nie może ponosić negatywnych skutków błędnych decyzji urzędników państwowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi, że wydano je z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych przyczyn sformułowany w skardze wniosek o przywrócenie terminu nie mógł odnieść skutku, Sąd uprawniony jest jedynie do oceny, czy zaskarżony akt odpowiada przepisom prawa. Badając sprawę w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia kontrolowanego aktu dowodzi, że błąd organów wynika także z niewłaściwego zastosowania przepisów odnoszących się do kwestii doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem sporu jest prawidłowość oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Zatem u podstaw takiego postępowania leży ustalenie, że decyzja ta została doręczona w sposób prawidłowy. W realiach rozpoznawanej sprawy okoliczność ta budzi uzasadnione wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji datowana na dzień 14 czerwca 2023 r. adresowana do Skarżącej (k-15 akt administracyjnych) została doręczona w dniu 20 czerwca 2023 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru imię i nazwisko Skarżącej widnieje jako oznaczenie adresata, zaś miejscem doręczenia jest DPS. Przesyłkę zgodnie z adnotacją zamieszczoną na formularzu odebrała A. G. kwalifikowany opiekun w DPS jako adresat. Treść tą przekreślono czyniąc nieczytelny zapisek, niemniej oznaczono poprzez zakreślenie, że przesyłkę odebrał adresat w dniu 20 czerwca 2023 r. W opinii organu fakt ten potwierdza prawidłowość doręczeń, co uzasadniał odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego na gruncie art. 45 k.p.a. Dalej wskazał na pismo Dyrektora DPS z dnia 21 sierpnia 2023 r., z którego wynikało, że przesyłkę doręczono osobie uprawnionej do odbioru korespondencji dla mieszkańców DPS doręczanej za pośrednictwem operatora pocztowego. Odnosząc się do wskazanej argumentacji po pierwsze odnotowania wymaga, że w aktach sprawy nie ma rzeczonego pisma, na które powołuje się organ, podobnie jak pisma z dnia – wskazywanego również w treści zaskarżonego postanowienia – z dnia 14 sierpnia 2023 r. stanowiącego zapytanie kierowane przez SKO do Dyrektora DPS w tej sprawie. Sąd zaś, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, zatem wyjaśnienia przyjęte przez organ nie mają umocowania w dokumentach sprawy. Już tylko ta okoliczność stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, gdyż uchyla się on spod kontroli. Niezależnie jednak od stwierdzonych uchybień stanowiących naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przedstawiona przez organ argumentacja będąca uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia oraz zwrotne potwierdzenie odbioru wskazują na błędne zastosowanie w tej sprawie art. 45 k.p.a. i zapadłego na jego gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepis ten odnosi się bowiem do kwestii doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym adresowanych do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych, a nie do osób fizycznych. Jak wskazano decyzja organu I instancji była adresowana imiennie do Skarżącej, a zatem do osoby fizycznej, nie zmienia tego okoliczność, że obecnie miejscem jej zamieszkania jest DPS. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm, dalej: u.p.s.) nie zawierają regulacji szczególnych odnoszących się do doręczenia pism mieszkańcom domów pomocy społecznej, zatem w sprawie znajdą zastosowanie przepisy regulujące doręczenia pism osobom fizycznym, tj. art. 42 – 44 k.p.a. Zasadniczo pismo doręcza się do rąk adresata, chyba, że ustanowił on pełnomocnika, wówczas pisma należy doręczać pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 42 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Przepis art. 43 stanowi zaś, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w wymienionych miejscach mogą być doręczane decyzje wyłącznie adresatowi, czyli stronie, a nie innym osobom. Ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru decyzji nie wynika natomiast, aby Skarżąca otrzymała decyzję kierowaną do niej ani w jakiej dacie ją otrzymała. Nie ma także śladów, aby doręczyciel podjął próbę bezpośredniego doręczenia przedmiotowej korespondencji Skarżącej oraz stwierdził niemożność takiego doręczenia wobec np. nieobecności adresata. Brak jest bowiem na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki jakiejkolwiek informacji w tej kwestii. Skorzystanie z instytucji doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.) może mieć miejsce wtedy gdy organ dysponuje dokumentem z którego wynika, że próby doręczenia przesyłki podejmowane były zgodnie z regulacją art. 42 k.p.a. W niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nie zawiera wzmianki, że niemożliwe było doręczenie przesyłki Skarżącej w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. Jak już wspomniano na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma w miejscu wskazanym na oznaczenie odbioru pisma przez adresata jest nieczytelny zapisek, przesyłkę zaś odebrał pracownik DPS. Problem w tym, że aktach sprawy brak informacji i dokumentu potwierdzającego, że jest on umocowanym pełnomocnikiem Skarżącej, czy to w sprawie, czy odbioru korespondencji. Na dokumencie nie wskazano, że odbioru dokonał pełnomocnik. Brak także podstaw do uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, gdyż stosownie do treści art. 43 k.p.a. dopiero w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Tym samym brak wykazania, że nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji z dnia 14 czerwca 2023r., to zaś w sposób bezpośredni rzutuje na ocenę prawidłowości postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż instytucja ta odnosi się do sytuacji, w których doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie wykazał aby doręczenie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami, to zaś czyni przedwczesnym orzekanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Tym samym zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 42, art. 43, art. 58 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jeżeli osoba fizyczna przebywa w domu pomocy społecznej, wówczas przesłanie decyzji następuje na adres tego domu i doręczenie w tym miejscu jej pobytu będzie skuteczne tylko wtedy, gdy decyzję odbierze ta osoba fizyczna, lub upoważniona przez nią osoba do odbioru korespondencji. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca była osobą bez kontaktu z otoczeniem, bądź też aby ustanowiła pełnomocnika upoważnionego do odbioru pism w jej imieniu. Skargę i odwołanie Skarżąca podpisała i wniosła osobiście. Podkreślić należy, że data doręczenia stronie decyzji nie może ona być wątpliwa. W przypadku kiedy istnieją wątpliwości, czy strona otrzymała decyzję i kiedy, to obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a.), a następnie umożliwienie stronie wypowiedzenia się, w tym przedmiocie. Organ nie odniósł się do kwestii braku doręczenia decyzji osobiście Skarżącej, jak również do braku odpowiedniej adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji adresowanej do strony. Pominął także brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego upoważnienie dla osoby odbierającej pisma w imieniu mieszkańców DPS, uznając, że jest to osoba upoważniona do odbioru korespondencji w danej jednostce, nie wykazał zatem, czy i w jakim zakresie miała ona pełnomocnictwo i przez kogo udzielone. Brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zakresie, a w konsekwencji ustalenie, że odwołująca się przekroczyła termin do złożenia odwołania narusza przywołane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Organ odwoławczy orzekając o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania powinien ustalić, czy istniały przesłanki do procedowania w tym trybie, jedną z nich jest prawidłowość doręczenia decyzji, gdyż jak wskazano przywrócić można jedynie termin, któremu uchybiono. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie, "przesądzenie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i uchybienia w związku z tym terminowi do wniesienia odwołania jest warunkiem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Tylko prawidłowo dokonane doręczenie wywołuje zatem związane z tą czynnością skutki prawne. Jeżeli więc nie doszło do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, to nie rozpoczął biegu termin na wniesienie od niej odwołania, co wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia czyni bezprzedmiotowym. Instytucja przywrócenia terminu ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy strona nie kwestionuje tego, że nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, twierdząc jedynie, że uchybienie to nie zostało przez nią zawinione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 238/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie ocena, czy istniały przesłanki do procedowania w trybie art. 58 k.p.a., w przypadku zaś uznania, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, konieczne będzie podjęcie niezbędnych kroków prawnych w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu-umorzenie postępowania w tym trybie, ze wskazaniem konieczności prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji. Konieczne stanie się także podjęcie właściwych kroków prawnych w przedmiocie złożonego przez Skarżącą odwołania i postanowienia organu wydanego w tej sprawie. Końcowo Sąd stwierdza, że słuszne są wywody Strony wykazujące, że wniosek o przywrócenie terminu złożyła w zakreślonym przez prawo terminie, liczonym od dnia kiedy dowiedziała się o stwierdzonym przez organ uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, czego dowodzą akta sprawy. Fakt uprzedniość wniesienia odwołania wyklucza ponowienie tej czynności przy okazji wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż organ dokumentem tym już dysponował. Uznając, że zaskarżone postanowienie narusza powołane przepisy prawa procesowego konieczne stało się jego uchylenie, co ma umocowanie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.