II SAB/Gd 23/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawie świadczenia wychowawczego postanawia odrzucić skargę. W dniu 31 maja 2024 r. M. P. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Organ") postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego: z 29 stycznia 2024 r. (znak sprawy: 010070/680/128231/2024) i z 6 lutego 2024 r. (znak sprawy: 010070/680/1262626/2024). W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej odrzucenie, wskazując w uzasadnieniu m.in., że informacjami z 22 lutego 2024 r. (okres świadczeniowy 2024/2025) i 26 czerwca 2024 r. (okres świadczeniowy 2023/2024) poinformowano Skarżącego o przyznaniu świadczenia w pełnej wysokości zgodnie z wnioskami. Zarządzeniem z 3 lipca 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", rozdzieliła skargi zawarte w piśmie Skarżącego z 31 maja 2024 r. poprzez odrębne zarejestrowanie dwóch skarg na przewlekłe prowadzenie przez ZUS postępowania w sprawach: nr 446416258, znak 010070/680/128231/2024 (sygn. akt II SAB/Gd 22/24) i nr 450462492, znak 010070/680/1262626/2024 (sygn. akt II SAB/Gd 23/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, bezczynność została zdefiniowana jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych wyżej definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie Skarżący zwalcza przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z 6 lutego 2024 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę V. P. na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Jak wynika z przesłanych Sądowi akt sprawy, w dniu 22 lutego 2024 r. ZUS wydał Informację o przyznaniu Skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę V. P. na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. w kwocie 800 zł miesięcznie. Nie ulega zatem wątpliwości, że przed wniesieniem skargi (co miało miejsce 31 maja 2024 r.) Organ załatwił wniosek Skarżącego z 6 lutego 2024 r. w jeden z dopuszczalnych prawem sposobów, tj. wydając w tym zakresie informację o przyznaniu wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podjął uchwałę w sprawie II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79), w której wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśniono, że termin "w każdym czasie" wyrażony w przepisie art. 53 § 2b P.p.s.a., stanowiącym prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającym dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). NSA wskazał również, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie, przyjęcie otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość) powodowałoby, że w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności (przewlekłości postępowania). W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) stan rzeczy musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny, nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi M. P. stanowi bowiem okoliczność wniesienia jej w dniu (31 maja 2024 r.), w którym Organ nie pozostawał w stanie przewlekłości, albowiem wcześniej (22 lutego 2024 r.) wydał Informację o przyznaniu Skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę V. P. na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. w kwocie 800 zł miesięcznie, załatwiając w ten sposób wniosek Skarżącego z 6 lutego 2024 r. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie przez Organ postępowania Skarżący wystąpił do ZUS z ponagleniem, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., co stanowi wymóg formalny takiej skargi, wprost określony w art. 53 § 2b P.p.s.a. Dopiero wyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (tj. przed właściwymi organami administracji publicznej) może otworzyć drogę do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1-5a) jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.