III FSK 1352/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Wojciech Stachurski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 203/24 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr SKO.63.71.2023 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w S. kwotę 1196 (słownie: tysiąc sto dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 203/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "O." w S. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółdzielnia") na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Olsztynie (dalej: "Organ" lub ,,SKO’’) z dnia 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia 26 października 2023 r. Burmistrz Miasta S. (dalej: Burmistrz) określił Skarżącej wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wrzesień 2023 r. Podstawę wszczęcia postępowania stanowiło zawiadomienie z 3 października 2023 r. od podmiotu odbierającego odpady komunalne informujące, że podczas odbioru odpadów we wrześniu 2023 r. stwierdzono, że odpady z nieruchomości są zbierane w sposób niesegregowany. Niezachowanie obowiązku segregacji odpadów stwierdzono w dniach 21, 25 oraz 28 września 2023 r. Z odbiorów sporządzono dokumentacje fotograficzną, zostawiono kartkę upominającą o segregacji odpadów oraz naklejkę o nieprawidłowej segregacji na pojemniku na odpady zmieszane. Na podstawie zawiadomienia i przesłanych fotografii organ pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania opisanego na wstępie rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. Organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Utrzymując w mocy ww. decyzję, SKO wskazało, że z wykładni art. 6ka ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") wynika, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. W niniejszej sprawie stwierdzono nieprzestrzeganie segregacji odpadów, co potwierdza przede wszystkim zawiadomienie z 3 października 2023 r. W skardze na powyższą decyzję spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, względnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji: I rażące naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. tj.: 1) art. 247 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej jako "O.p.") poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona, co do której wydano decyzję, nie była podmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, II naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6ka ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez niewłaściwą wykładnię i wszczęcie postępowania w stosunku do innego podmiotu niż adresat decyzji, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Z ostrożności procesowej, w razie niepodzielenia przez Sąd powyższych zarzutów, strona podniosła ponadto określone zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, a także naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że skoro postępowanie toczyło się względem mieszkańców nieruchomości, to tym samym decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Postępowanie względem skarżącej, jako właściciela nieruchomości, o jakim mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g., nigdy nie zostało w sprawie wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 247 §1 pkt 5 O.p. i art. 6ka ust. 1-3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g Odnośnie do twierdzeń Skarżącej, wskazał, iż oznaczenia strony postępowania administracyjnego dokonano zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., który stanowi, że jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Zdaniem WSA niewątpliwie w wydanych w sprawie decyzjach prawidłowo oznaczono Skarżącą jako stronę postępowania. Natomiast nie sposób uznać za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy oznaczenia strony w treści postanowienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o wyznaczeniu 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w następujący sposób: "mieszkańcy nieruchomości przy ulicy F. [...] lok. [...], F. [...] lok. [...], F. [...] w S. reprezentowani przez Spółdzielnia Mieszkaniowa O.". Sąd I instancji wskazał również, iż oba pisma zostały skierowane na adres Spółdzielni jako podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie wystąpiła sytuacja, w której podmiot ten byłby pozbawiony udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi, że zbiorcze powiadomienie o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, tj. zaniechanie obowiązku każdorazowego powiadomienia, uniemożliwiło Skarżącej podjęcie natychmiastowej reakcji i stanowiło o naruszeniu zasady zaufania do organów wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Skoro bowiem wykazanie przez organy choćby jednego przypadku nieprzestrzegania zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów, przy czym podwyższona opłata nie ma charakteru stałego, lecz jest określana wyłącznie za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów, to nie ma podstaw do wnioskowania, że odrębne powiadomienie o każdym ze stwierdzonych w tym okresie naruszeń obowiązku selektywnej zbiórki odpadów mogłoby ustrzec stronę od nałożenia opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek informacyjny z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. również został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżąca reprezentowana przez adwokata zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając powyższemu orzeczeniu: 1) naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że skoro przepis nie precyzuje terminu i formy w jakim podmiot odbierający odpady informuje właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów to można uznać, iż naklejenie kartek na pojemnikach i zbiorcze zawiadomienie, wypełnia obowiązek informacyjny zawiadomienia strony oraz stanowi o fakcie odebrania odpadów jako niesegregowanych, podczas gdy należałoby przyjąć, że takie zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie po stwierdzeniu każdorazowego faktu niedopełnienia przez właściciela obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób, który umożliwia właścicielowi zapoznanie się z tą informacją i podjęcie działań zaradczych na przyszłość; b) dokonanie błędnej wykładni art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. poprzez uznanie, że nałożenie podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami uzależnione jest wyłącznie od braku selektywnej zbiórki odpadów, podczas gdy przepis wskazuje wprost na "przyjęcie ich (tj. odbiór odpadów) jako odpadów niesegregowanych" przez podmiot odbierający odpady, co oznacza, że warunkiem koniecznym jest w tym zakresie dokonanie wywozu tych odpadów jako niesegregowanych, c) dokonanie błędnej wykładni art. 6ka ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 210 § 1 pkt 5 O.p. i uznanie za prawidłowe określenie w rozstrzygnięciu decyzji opłaty podwyższonej za miesiąc wrzesień 2023 r. w wysokości 2950 zł dla nieruchomości przy ul. [...], w wysokości 2950 zł dla nieruchomości przy ul. [...] oraz w wysokości 3900 zł dla nieruchomości przy ul. [...] tj. łącznie 9800 zł podczas gdy odwołująca dokonała w miesiącu wrześniu 2023 r. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...] w łącznej kwocie 4.900 zł, co winno być uwzględnione w rozstrzygnięciu decyzji a nie w jej uzasadnieniu na poczet opłaty podwyższonej. 2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 247 § 1 pkt 5 O.p., gdyż strona co do której została wydano decyzje podatkowe nie była podmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, co powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 121, 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 O.p., skutkujące uznaniem, że organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy podczas gdy materiał dowodowy nie jest kompletny, albowiem w oparciu o zgromadzone dowody nie sposób ustalić czy objęte kontrolami odpady z nieruchomości F. [...], [...] i [...] zostały odebrane jako odpady "nieselektywne". c) art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 210 § 1 pkt 4 i 6 O.p. i nie wskazania w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji, które normy z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. (określone Uchwałą Nr XX/152/2020 Rady Miejskiej z dnia 30.06.2020 r.), w zakresie selektywnej zbiórki odpadów zostały naruszone, co z kolei uzasadniałoby nałożenia na Skarżącą podwójnej opłaty za naruszenie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W zakreślonym ustawowo terminie Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku z 30 października 2024 r., sygn. akt III FSK 492/24 dotyczącym tożsamego zagadnienia prawnego i posłuży się nim w dalszej części uzasadnienia. Trafny jest zarzut naruszenia przez organy art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Przepis ten stanowi, iż organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja jest aktem administracyjnym, który kończy postępowanie w danej instancji (art. 207 § 2 O.p.). Może być ona wydana tylko w toku postępowania podatkowego, które zapoczątkowuje żądanie strony albo postanowienie o wszczęciu postępowania, jeśli jest inicjowane z urzędu (art. 165 § 1 i § 2 O.p.). W niniejszej sprawie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, a więc postępowanie wszczęto z urzędu, zatem dalsza wypowiedź dotyczy tej kwestii. Zgodnie z art. 165 § 4 O.p. datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania. W postanowieniu tym wskazywana jest strona postępowania, a doręczenie jej ww. postanowienia jest zasadniczą przesłanką skuteczności wszczęcia postępowania. Jest to reguła, od której przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują wyjątków. W judykaturze przyjmuje się, że czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. Dopiero od chwili skutecznego wszczęcia postępowania mogą być w pełni realizowane ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z art. 120–129 O.p. Zatem bez wszczęcia postępowania podatkowego wobec strony nie jest możliwe jego prowadzenie – ergo zakończenie wydaniem decyzji. Nie jest możliwe zakończenie czegoś co nie istnieje. W wydanym w rozpoznanej sprawie postanowieniu o wszczęciu postępowania jako stronę wskazano Mieszkańców Nieruchomości przy ulicy F. [...] lok. [...], F. [...] lok. [...], F. [...] w S. Organ zdecydował więc, że postępowanie będzie prowadzone wobec tych Mieszkańców Nieruchomości, a zatem to oni, jako strona postępowania, mogli być adresatem decyzji (o ile posiadali podmiotowość prawnopodatkową, ale ta kwestia nie jest przedmiotem skargi kasacyjnej) kończącej wszczęte postępowanie. Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "O." w S. Bezsprzecznie decyzja organu pierwszej instancji kończąca postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Błąd ten powielił organ odwoławczy, a WSA niezasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia tego przepisu. Warto również dodać, że wpisanie w postanowieniu o wszczęciu postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "O." jako podmiotu reprezentującego Mieszkańców Nieruchomości przy ulicy F. [...] lok. [...], F. [...] lok. [...], F. [...] w S. nie oznacza, że Spółdzielnia stała się stroną postępowania wszczynanego tym postanowieniem. Według Słownika Języka Polskiego wyraz reprezentować znaczy «występować i działać w czyimś imieniu» (https://sjp.pwn.pl/slowniki). Synonimem tego wyrazu jest "być czyimś przedstawicielem", "być reprezentantem" (https://synonim.net). Stroną postępowania podatkowego nie jest podmiot, który występuje w imieniu tej strony, więc przytoczony zapis o tym, że Spółdzielnia reprezentuje podmiot wobec którego jest wszczynane postępowanie, pozostaje bez wpływu na to kto jest jego stroną. Stwierdzone naruszenie prawa, wypełniające określoną w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. przesłankę nieważności powoduje, że rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Ponownie rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną i stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Wojciech Stachurski Bogusław Woźniak Paweł Borszowski (spr.)