VI SA/Wa 761/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. B. i H. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących T. B. i H. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku T. B. i H. B. (Skarżący) z [...] listopada 2023 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej, nie udzielił zezwolenia Skarżącym na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb K. dla skomunikowania budynku usługowo - handlowego, planowanego na części działek nr [...], [...] i [...] obr. K., gm. R. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił na wstępie przebieg postępowania w sprawie, a także przywołał i omówił mające zastosowanie przepisy prawa. Stwierdził, że przyczyny odmowy uwzględniały to, że wskazane we wniosku działki zagospodarowane są zabudową mieszkalną (siedliskową) a działka nr [...] posiada dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...] (zjazd do wygrodzonej części mieszkalnej oraz zjazd umożliwiający dojazd do terenu rolnego). Zjazd w km 144 + 308 strona prawa, ma być przebudowany do parametrów umożliwiających obsługę budynku handlowo-usługowego. Droga krajowa Nr [...] jest zakwalifikowana na mocy zarządzenia Nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych, klasy "G". Nieruchomość ta przylega do odcinka drogi krajowej usytuowanego w terenie zabudowy, jednak wnioskowany do przebudowy zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ulicą [...], wyznaczonego przez zastosowane oznakowanie pionowe (znaki D-1) i oznakowanie poziome (linia osiowa P4 - podwójna ciągła uniemożliwiająca manewry wyprzedzania na odcinku dojazdu i zjazdu ze skrzyżowania). Dodatkowo, na tym odcinku drogi krajowej występuje po stronie wschodniej łuk poziomy powodujący ograniczenie widoczności, co zostało uwzględnione w stałej organizacji ruchu poprzez zastosowanie linii osiowej P3, zakazującej wykonywania manewrów wyprzedzania w kierunku wschodnim, co potwierdza obowiązująca dla tego odcinka drogi stała organizacja ruchu oraz zdjęcia dostępne na stronie www.geoportal.gov.pl. Ponadto, natężenie ruchu drogowego na tym odcinku drogi wynosi, zgodnie z generalnym pomiarem ruchu, przeprowadzanym w latach 2020-2021, 5402 poj./dobę. Zbyt długi czas oczekiwania na wykonanie manewru mógłby natomiast prowokować do wymuszania pierwszeństwa przejazdu lub omijania zatrzymanego pojazdu z prawej strony (z zagrożeniem dla pieszych poruszających się po chodniku). Oba warianty zachowań kierujących są oczywiście niezgodne z obowiązującymi przepisami Prawa o ruchu drogowym. Dodatkowo, zaprojektowane miejsca parkingowe dla klientów wymuszają zapewnianie dostaw towaru poza godzinami pracy sklepu, co może być trudne do realizacji. Z kolei dostawa towaru przy zajętych miejscach parkingowych, może prowadzić do konieczności wyjazdu samochodu ciężarowego na jezdnię drogi krajowej na zasadzie manewru cofania, co w odniesieniu do dróg obciążonych dużym natężeniem ruchu jest niedopuszczalne. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził w konkluzji, że wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów umożliwiających obsługę obiektu handlowego na działkach nr [...], [...] i [...] obr. K., gm. R. miałoby negatywny wpływ na ruch drogowy odbywający się na przylegającym odcinku drogi, prowadząc m.in. do sytuacji kolizyjnych czy wypadków zwłaszcza, że planowane zagospodarowanie nieruchomości związane z prowadzeniem ww. działalności gospodarczej będzie generować znaczący ruch pojazdów. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest natomiast podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Mając na względzie bezpieczeństwo ruchu na drodze krajowej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) Organ odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu objętego złożonym wnioskiem, uznając że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem stron postępowania stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: 1) § 7, § 8 i § 9 ww. rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez nieudzielenie zezwolenia, w sytuacji gdy przebudowa zjazdu spełnia kryteria bezpieczeństwa oraz zapewnia sprawność ruchu w zakresie obsługi planowanej inwestycji, do czego jest przeznaczona; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym uznanie, iż skomunikowanie nieruchomości Skarżących zgodnie z wnioskiem z drogą krajową nie jest możliwe z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy też z uwagi na negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym; 3) art 8 k.p.a. poprzez niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska Organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że skomunikowanie działki Skarżących znajduje się w obszarze skrzyżowania, jak pogorszy stan bezpieczeństwa ruchu, a przedstawione dane natężenia ruchu są w roku 2021 r.; 4) art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, poza gołosłownymi stwierdzeniami, dlaczego przebudowa w tym miejscu jest niemożliwa i niewskazanie, że jest ona możliwa w innym miejscu. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 4 powołanej ustawy ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono natomiast ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym przez Organ rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu. W rozpoznawanej sprawie Organ przyjął, że wydaniu zezwolenia na przebudowę wnioskowanego zjazdu sprzeciwia się przepis § 55 ust. 2 powoływanego rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zgodnie z którym zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Zgodnie natomiast z treścią § 7 powoływanego rozporządzenia droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona. Ponadto, jak podkreślił Organ, wnioskowany do przebudowy zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania z ulicą Słoneczną. Dodatkowo, na tym odcinku drogi krajowej występuje po stronie wschodniej łuk poziomy powodujący ograniczenie widoczności, co zostało uwzględnione w stałej organizacji ruchu poprzez zastosowanie linii osiowej P3, zakazującej wykonywania manewrów wyprzedzania w kierunku wschodnim. Nadto, natężenie ruchu drogowego na tym odcinku drogi wynosi, zgodnie z generalnym pomiarem ruchu, przeprowadzanym w latach 2020-2021, 5402 poj./dobę. Organ zauważył też, że dostawa towaru przy zajętych miejscach parkingowych, może prowadzić do konieczności wyjazdu samochodu ciężarowego na jezdnię drogi krajowej na zasadzie manewru cofania, co w odniesieniu do dróg obciążonych dużym natężeniem ruchu jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Organu nie zasługuje na aprobatę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z naruszeniem art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wykazał przesłanek uzasadniających twierdzenie, że planowana przebudowa – co należy podkreślić już istniejącego – zjazdu spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Organ niejako arbitralnie wyszedł przy tym z założenia, że każdy zjazd powoduje takie zagrożenie. Na poparcie tego założenia przywołał wyniki badań, zgodnie z którymi natężenie ruchu na ww. odcinku drogi w latach 2020-2021 wynosiło 5402 poj./dobę. Powołanie się przez Organ na badania dotyczące wskazanego okresu jest nieadekwatne (nieaktualne), gdyż wniosek o udzielenie zezwolenia Skarżąca złożyła w dniu 14 listopada 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uwzględnił przy tym, co zasadnie podnoszą Skarżący w skardze, że zaproponowane skomunikowanie drogi krajowej z ich działką jest jedynym możliwym rozwiązaniem komunikacyjnym w związku z planowaną inwestycją, a ich słuszny interes (chroniony konstytucyjnie) nie pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Organ nie odniósł się także do tej okoliczności, że planowany na działce nr [...] obiekt handlowo-usługowy nie jest obiektem wielkopowierzchniowym, w związku z czym jego powstanie może nie przyczynić się w sposób istotny do wzmożenia ruchu drogowego (vide dokumenty dołączone do wniosku Skarżących z 14 listopada 2023 r., w tym umowa dzierżawy z 25 lipca 2023 r. zawarta przez Skarżących z [...] S.A. z siedzibą w K.). Takie działanie Organu administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń Skarżących uważanych przez nich za istotne dla sposobu załatwienia sprawy nie spełnia przy tym wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. Wszak zasady ogólne postępowania są nie tylko abstrakcyjnym postulatem ustawodawcy wobec organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00). W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że naruszenie przez Organ zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek Skarżących z 14 listopada 2023 r. o wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr 42 nie został prawidłowo i wszechstronnie rozpoznany. Jak przy tym podkreślono na wstępie, decyzja wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego, a szczególnie decyzja odmowna, winna być starannie uzasadniona, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 200 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rozpoznając ponownie tę sprawę Organ uwzględni przedstawione rozważania w zakresie oceny przesłanek prawidłowego zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych.