III OSK 2520/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna [...] z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/24 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna [...] z siedzibą w Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/24 oddalił skargę [...] Sp. j. [...] z siedzibą w Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. We wniosku z dnia 14 października 2019 r. [...] Sp. j. [...] z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w M. (dalej "Komendant", "organ"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: "u.d.i.p."), o udostępnienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów (notatek, protokołów) wraz z załącznikami, dotyczących powzięcia przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w M. w dniu 31 października 2018 r. informacji o tym, że na stacji paliw prowadzonej przez skarżącą Spółkę w M. dochodzi do nieprawidłowości w postaci oferowania do sprzedaży paliwa złej jakości (pojazd traci moc) oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze. W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że materiały, których udostępnienia żąda skarżąca Spółka mają charakter niejawny i znajdują się w teczce operacyjnego rozpoznania nr rej. 17/18 jako oznaczone klauzulą "poufne". W związku z tym decyzją z dnia 28 października 2019 r., nr 1/2019 Komendant Powiatowy Policji w M. odmówił udostępnienia żądanych informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z 26 listopada 2019 r., nr 1/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2020 r., II SA/Bk 876/19 oddalił skargę Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r. , sygn. akt II SA/Bk 7/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 28 października 2019 r. W tej sytuacji Komendant Powiatowej Policji w M. załączył do akt notatkę służbową z dnia 9 maja 2024 r. sporządzoną przez zastępcę Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP w M. asp. Sztabowego S. L., z której wynika, że zapoznał się on z materiałami sprawy zawartymi w teczce dotyczącej nieprawidłowości na stacji paliw [...] w M. Wynika z niej, że w aktach znajduje się notatka służbowa asp. M. D. z dnia 31 października 2018 r. dotycząca spotkania z osobą, która poinformowała, że na stacji paliw dystrybutor może źle odmierzać zatankowane paliwo oraz paliwo może być złej jakości. Osoba ta zastrzegła sobie anonimowość. W związku z otrzymaną informacją w dniu 31 października 2018 r. przesłano pismo do Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Białymstoku z informacją o docierających sygnałach o nieprawidłowościach we wskazaniach ilości zatankowanego paliwa oraz o złej jakości paliwa zgodnie z prośbą o dokonanie kontroli. W dniu 6 listopada 2018 r. PWIIH przekazał informację do Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Warszawie zgodnie z właściwością rzeczową. W dniu 30 listopada 2018 r. do Komendanta Powiatowego Policji w M. wpłynęło pismo od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej informujące, że w dniu 20 listopada 2018 r. przeprowadzono kontrolę stacji paliw, która wykazała, że próbki paliw spełniają wymagania. W dniu 17 grudnia 2018 r. do Komendanta Powiatowego Policji w M. wpłynął wniosek współwłaściciela Spółki o udzielenie informacji, czy Komenda Powiatowy Policji w M. prowadzi lub prowadziła jakiekolwiek postępowanie przeciwko wspólnikom bądź spółce, na który w dniu 20 grudnia 2018 r. udzielono odpowiedzi. Dalej znajduje się wniosek Spółki o podanie szczegółowych informacji dotyczących pomówienia ich firmy, kserokopia protokołu kontroli, kserokopia wniosku o udzielenie informacji publicznej do Polskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w Białymstoku oraz odpowiedź na ten wniosek oaz odpowiedź na wniosek z dnia 7 stycznia 2019 r. Następnie Komendant Komendy Powiatowej Policji w M. pismem z dnia 10 maja 2024 r. poinformował, że odmawia wydania decyzji w sprawie uznając, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p. Skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 3 lipca 2024 r. pełnomocnik Spółki wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1120/23. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z treści złożonego przez Spółkę wniosku wynika, że celem wnioskodawcy jest podjęcie wiadomości o tym, w jaki sposób funkcjonariusze Policji powzięli informację o tym, że na stacji paliw Spółki dochodzi do nieprawidłowości. Strona skarżąca chce w istocie poznać osobę informatora. Taka informacja, nawet jeśli znajduje się w posiadaniu organu państwowego, nie stanowi informacji o działalności organów władzy publicznej ani osób pełniących funkcje publiczne. Żądane informacje nie pozostają relewantne z punktu widzenia interesu publicznego. Ich udzielenie w żaden sposób nie służy ponadto realizacji zasady transparentności władz publicznych. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że żądane przez Spółkę notatki i protokoły dotyczące powzięcia przez Policję informacji o tym, że na stacji paliw dochodzi do nieprawidłowości, w żaden sposób nie stanowią informacji, która może zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że Spółka stara się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, dotyczącej jej indywidualnego (subiektywnego) interesu, co wyraźnie za niedopuszczalne uznał Sąd w sprawie Spółki w wyroku z 6 lutego 2024 r. Zdaniem Sądu powyższe sprawia, że Komendant prawidłowo, stosownie do wyraźnych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartych w wyroku z 6 lutego 2024 r. II SA/Bk 7/24 poinformował stronę skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 u.d.i.p. Dodatkowo jedynie Sąd zauważył, że z załączonej do akt notatki służbowej z 9 maja 2024 r. wynika, iż w aktach znajduje się notatka służbowa asp. M. D. z dnia 31 października 2018 r. dotycząca spotkania z osobą, która poinformowała, że na stacji paliw dystrybutor może źle odmierzać zatankowane paliwo oraz paliwo może być złej jakości. Osoba ta zastrzegła sobie anonimowość. Oznacza to, że udostępnienie stronie skarżącej żądanych dokumentów/notatek nie spowodowałoby uzyskanie przez nią informacji, którą stara się ona uzyskać. W ocenie Sądu organ nie naruszył też art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."). Jak wyjaśnił wyczerpująco WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 lutego 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2023 r., III OSK 2889/21, chociaż w skardze kasacyjnej znajdował się zarzut błędnego przyjęcia, że żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu ze względu na to, że skarżąca Spółka nie żąda udostępnienia informacji w publicznym obiektywnym interesie, w sytuacji gdy treść ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza co i w czyim interesie uczyni z udostępnioną informacją publiczną żądający takiej informacji, to nie był on przedmiotem oceny sądu kasacyjnego. NSA swoją ocenę prawną ograniczył do zarzutów kasacyjnych dotyczących sporu, czy wnioskowane dokumenty zasadnie zostały objęte klauzulą tajności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należało przyjąć, że związanie wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania dotyczyło tylko tego aspektu sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. j. [...] z siedzibą w Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 153 p.p.s.a oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez: a) niezastosowanie się do wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2889/21 oceny prawnej, jak również wskazań co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi informacje o której zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. o udzielenie informacji publicznych, stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., b) powoływanie się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. II SA/Bk 7/24, w sytuacji gdy zarówno ta ocena prawna, jak i wskazania stały w sprzeczności z ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu wyższego rzędu, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2889/21, wobec czego nie mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego wszystkich wymaganych elementów, w szczególności poprzez brak wskazania z jakich przyczyn i na jakiej podstawie Sąd doszedł do przekonania, że skarżąca zwróciła się w dniu 14 października 2019 r. o udzielenie informacji publicznych, w celu poznania danych informatora, który przekazał do Komendy Powiatowej Policji informacje o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw skarżącej, dotyczących oferowania paliwa złej jakości oraz rozbieżności ilościowych między faktycznie zatankowanym paliwem, a wskazaniem na dystrybutorze, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a.") poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na przyjęciu, że skarżąca zwróciła się w dniu 14 października 2019 r. o udzielenie informacji publicznych, w celu poznania danych informatora, który przekazał do Komendy Powiatowej Policji informacje o rzekomych nieprawidłowościach na stacji paliw skarżącej, w sytuacji gdy celem skarżącej było poznanie szczegółów związanych z tym, w jaki sposób Policja pozyskała informacje o rzekomych uchybieniach jakościowych sprzedawanego paliwa na stacji skarżącego, jak również czym uzasadnione było tak błyskawiczne działanie Komendanta Powiatowego Policji w M., która tego samego dnia po uzyskaniu tych informacji, niezwłocznie zleciła przeprowadzenie kontroli na stacji, i to w trybie art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm., zwana dalej: "p.p."), II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi i przyjęciem, że cel w jakim skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej mógł stanowić podstawę odmowy wydania wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że wnioskowane informacje takiej informacji publicznej nie stanowią, w sytuacji gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy (celu) w uzyskaniu informacji publicznej i przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy Policji w M. wniósł o jej oddalenie w całości i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2024 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 67/24, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2. I tak zgodnie z brzmieniem z art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, jak również gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Otóż zauważyć należy, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, zakończonym wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/24, którego przedmiotem była bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. w udostępnieniu informacji publicznej – organ (Komendant Powiatowy Policji w M.) był reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. N., który nie posiadał pełnomocnictwa od tego organu. Ze złożonego przez tego radcę prawnego pełnomocnictwa z 16 stycznia 2024 r. znajdującego się na karcie 12 akt sądowych wprost wynika, że jest ono pełnomocnictwem dla M. N. do reprezentowania przed sądami administracyjnymi Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku. Zostało ono podpisane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie insp. K. B. O wszelkich czynnościach przeprowadzonych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku był zawiadamiany r. pr. M. N., to on złożył odpowiedź na skargę i jemu doręczono pismo procesowe strony przeciwnej. Co istotne ani Komendanta Powiatowego Policji w M., ani nawet r.pr. M. N. nie zawiadomiono o terminie posiedzenia niejawnego, na którym wydano wyrok i o składzie orzekającym. Natomiast odpis wyroku z 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/24 doręczono r.pr. M. N. Tym samym o tych wszystkich czynnościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie poinformował Komendanta Powiatowego Policji w M. będącego organem w niniejszej sprawie. Wskazany brak należytej reprezentacji nie był podniesiony w drodze zarzutu przed wydaniem przez Sąd I instancji wyroku z 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/24, a Komendant Powiatowy Policji w M. nie potwierdził dokonanych przez r. pr. M. N. czynności w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, przed wydaniem wyroku przez ten Sąd. Powyższe okoliczności świadczą niezbicie, że zachodzi nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, ponieważ miała miejsce przesłanka wskazana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem pełnomocnik Komendanta Powiatowego Policji w M. nie był należycie umocowany. Nadto nie został od poinformowany o terminie posiedzenia niejawnego i składzie orzekającym przez co został pozbawiony możliwości obrony swych praw. Mając powyższe na uwadze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne lub niezasadne i pozostawałoby w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji w oparciu o ten ostatni przepis odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.