II SA/Lu 7/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 października 2022 r., nr SKO.41/3948/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr SKO.41/3948/OS/2022, po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej jako: "skarżąca"), uchyliło decyzję Wójta Gminy Ludwin z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr ŚR.5112.6.1.2022.AK o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w wysokości 2119 zł miesięcznie, od dnia 1 sierpnia 2023 r. bezterminowo. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z dnia 9 marca 2022 r. (data wpływu do organu), skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Ludwin o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką G. G., legitymującą się Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia 9 października 2012 r., nr PZON.8321.1.2299.07 o znacznym stopniu niepełnosprawności, datowanym od marca 2007 r. Do akt sprawy załączono decyzję Wójta Gminy Ludwin z dnia 24 listopada 2021 r. nr ŚR.5113.9.2021.AK przyznającą skarżącej prawo do zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W toku postępowania ustalono, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 6,8600 ha fiz. (4,6865 ha przeliczeniowych ogólnej powierzchni). W piśmie z 21 marca 2022 r., skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem, jednakże od dnia 1 marca 2016 r., nie prowadzi i nie wykonuje żadnych prac związanych z gospodarstwem rolnym. Do akt sprawy zostało załączone także oświadczenie skarżącej z dnia 23 lutego 2022 r., w którym wnioskuje o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pobierany w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, o ile jest to jedyna negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką pod jednym adresem, opiekuje się nią, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Podopieczna skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z R. G., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z wywiadu środowiskowego wynika, że z uwagi na chorobę alkoholową i towarzyszące temu zaburzenia nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., Wójt Gminy Ludwin odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na dwie negatywne przesłanki: pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.")) oraz powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po złożeniu przez skarżącą oświadczenia z dnia 18 sierpnia 2022 r., o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, Wójt Gminy Ludwin decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., Nr ŚR.5113.9.1.2022.AK uchylił decyzję przyznającą na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką G. G. na okres zasiłkowy 2021/2022. Następnie decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr ŚR.5112.6.1.2022.AK organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał na negatywne przesłanki w postaci pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim oraz powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, w dniu 5 września 2022 r., skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła m.in. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rozpatrując odwołanie skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z dnia 24 października 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 sierpnia 2022 r. bezterminowo. Wnosząc skargę do sądu, pełnomocnik E. G. zaskarżył powyższą decyzję w części, w zakresie daty od jakiej przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 marca 2022 r.; 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej w części decyzji, w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania. Istotę sporu w sprawie stanowi wyłącznie kwestia daty początkowej, od której należało przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zakwestionowała bowiem legalność przyznania jej wnioskowanego świadczenia od daty wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę, domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2022 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek o przyznanie tego świadczenia. Bezspornym w sprawie jest, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (9 marca 2022 r.), skarżąca miała ustalone prawo do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle powołanych przepisów nie jest możliwe w pierwszej kolejności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu złożenie rezygnacji z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., była więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany uwzględnić tą okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest przede wszystkim od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Z niespornego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, na podstawie decyzji Wójta Gminy Ludwin z dnia 24 listopada 2021r. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Wprawdzie skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak było to oświadczenie warunkowe, uzależniające rezygnację z tego świadczenia od braku istnienia innych negatywnych przesłanek warunkujących jego przyznanie. Skutecznym było dopiero kolejne oświadczenie skarżącej z dnia 18 sierpnia 2022 r., w którym zwróciła się do organu o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 1 sierpnia 2022 r. Z powyższych ustaleń, wynika zatem, że dopiero pismo skarżącej z dnia 18 sierpnia 2022 r., o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, pozwalało na wdrożenie przez organ procedury uchylenia tej decyzji, a w konsekwencji wyeliminowanie zachodzącej kolizji świadczeń, uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, to data decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, miała w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem mieć na względzie, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego też powodu organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zgodzić się więc należy z organem, że dopiero usunięcie z obrotu prawnego decyzji z dnia 24 listopada 2021 r. przyznającej skarżącej specjalny zasiłek dla opiekuna (a nie - jak sugeruje pełnomocnik skarżącej - złożenie wniosku w dniu 9 marca 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego) - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku dla opiekuna. Powyższa decyzja nie została zakwestionowana przez skarżącą i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś – czego zdaje się nie dostrzegać pełnomocnik skarżącej – determinowała wskazanie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego w dniu 22 sierpnia 2022 r., to należało przyjąć, że skarżąca dopiero od sierpnia 2022 r. nie miała prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką, co z kolei pozwalało przyznać jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia tego miesiąca. W konsekwencji należy uznać, że organ nie miał prawnej możliwości orzeczenia w tym przypadku o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 marca 2022 r., gdyż w tym okresie skarżącej przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające - jak wyżej wywiedziono - możliwość jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.