I OSK 1899/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2023 r., sygn. II SA/Lu 49/23 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO.1122/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 49/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 7 listopada 2022 r. nr SKO.1122/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. Kwestionując skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) naruszenie prawa materialnego: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane Skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego , tj. od 1 maja 2022 r., gdyż w okresie do 11 października 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, w której w okresie od 1 maja 2022 r. do 11 października 2022 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył wyłącznie daty, od której powinno być przyznane Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawny mężem. Skarżąca miała bowiem przyznany, decyzją wcześniejszą, zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – pismem z 28 kwietnia 2022 r. (wpływ do organu 4 maja 2022 r.) Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania - uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna. Załączone zostały również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu oraz oświadczenie Skarżącej z 28 kwietnia 2022 r. o rezygnacji z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującego jej prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt) decyzją z 17 maja 2022 r. nr PS.4042.ŚP.220.22 odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 23 maja 2022 r. złożyła odwołanie. Wójt Gminy [...] decyzją z 11 października 2022 r. nr PS.4048.SZO.123.1.22 uchylił w całości własną decyzję z 20 października 2021 r. nr PS.4048.SZO.123.21 przyznającą Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., w kwocie 620 złotych miesięcznie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: Kolegium) decyzją z 7 listopada 2022 r. nr SKO.1122/22, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem na okres od dnia 12 października 2022 r. do dnia 31 października 2022 r. w wysokości 1.367,10 złotych oraz na okres od dnia 1 listopada 2022 r. do dnia 31 października 2024 r. w wysokości 2.119 złotych miesięcznie. Kolegium wskazało, że mąż Skarżącej orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 13 listopada 2018 r. nr akt [...] został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2021 r. Następnie orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 26 października 2021 r. nr akt [...] został uznany na osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 października 2024 r. Ustalony stopień niepełnosprawności ustalono na dzień 13 sierpnia 2018 r. Kolegium, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazało, że w sprawie nie można uwzględnić art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako przesłanki odmownej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało, że odpadła też kolejna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania zasiłku dla opiekuna, gdyż Wójt decyzją z 11 października 2022 r. nr PS.4048.SZO.123.1.22 uchylił w całości własną decyzję z 20 października 2021 r. nr PS.4048.SZO.123.21 przyznającą Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., w kwocie 620 złotych miesięcznie. W ocenie Kolegium, Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jako żona jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca mieszka razem z mężem oraz synem, nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ od 2018 r. sprawuje opiekę nad mężem, który od marca 2015 r. leczony jest psychiatrycznie. Ze względu na ograniczoną możliwość podejmowania prawidłowych decyzji przez męża, strona zmuszona była złożyć wniosek o jego całkowite ubezwłasnowolnienie i przejęła rolę opiekuna prawnego. Kolegium wskazało, że w związku ze sprawowaną opieką strona wykonuje m.in. następujące czynności: przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje ubrania oraz pilnuje przyjmowania leków. Zdaniem Kolegium, sporne orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić w całości i przyznać Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 12 października 2022 r., tj. od dnia spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na czas określony do 31 października 2024 r. – zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że wobec wydania decyzji uchylającej zasiłek dla opiekuna w dniu 11 października 2022 r. Skarżąca z tym dniem spełnia przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Zatem organ stwierdził, że należało przyznać Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od dnia 12 października 2022 r. Decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna została bowiem uchylona na mocy decyzji Wójta z 11 października 2022 r. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjna uważa natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane od dnia złożenia wniosku, czyli od 1 maja 2022 r. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W związku z powyższym, skoro decyzją z 11 października 2022 r. Wójt uchylił ostateczną decyzję własną z 20 października 2021 r. przyznającą zasiłek dla opiekuna, to należy uznać, że decyzja Kolegium z 7 listopada 2022 r. przyznająca Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 12 października 2022 r. była prawidłowa. Skoro bowiem do dnia 11 października 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca Skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, to – o czym wspomniano już powyżej – nie było prawnie możliwe wydanie, w czasie obowiązywania tej decyzji, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenia. Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie – w realiach rozpoznawanej sprawy – to dopiero wydanie przez Wójta decyzji z 11 października 2022r. uchylającej decyzję z 20 października 2021 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem począwszy od dnia 12 października 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie Skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co – jak wspomniano powyżej – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, w świetle którego to po stronie organu leży podjęcie takich działań by osoba uprawniona do dwóch świadczeń nie została pozbawiona możliwości dokonania wyboru, Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżąca nie podniosła zarzutu naruszenia przepisów, które nakazywały organom podjęcie takich działań, a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.