II SA/Po 80/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia 04 sierpnia 2020 r. A. K. zwróciła się do [...] Centrum Świadczeń o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. K. i M. K.. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 28 października 2020 r., nr [...] orzekł o przyznaniu: świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 01 października 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. na rzecz dziecka – D. K.; świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 01 grudnia 2020 r. do dnia 30 września 2021 r. na rzecz dziecka – D. K.; świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 01 października 2020 r. do dnia 30 września 2021 r. na rzecz dziecka – M. K.. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym P. w P. w piśmie z dnia 24 marca 2021 r. wskazał, że postępowania egzekucyjne prowadzone pod sygn. akt KMP [...] oraz KMP [...], dotyczące dłużnika D. K. uległy umorzeniu z mocy prawa wobec ogłoszenia upadłości dłużnika. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dniu 10 maja 2021 r., którą uchylił decyzję o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego z dnia 28 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 28 października 2020 r. i odmowie przyznania świadczenia alimentacyjnego, jednak również powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 19 maja 2022 r., nr [...], orzekł, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) o uchyleniu decyzji z dnia 28 października 2020 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od dnia 01 października 2020 r. do dnia 30 września 2021 r. na rzecz dzieci – D. K. oraz M. K.; odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. K. i M. K. od dnia 01 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. od dnia 01 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. i od dnia 01 czerwca 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r.; przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł na okres od dnia 01 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. na rzecz D. K. i M. K.; przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł na okres od dnia 01 marca 2021 r. do dnia 31 marca 2021 r., od dnia 01 maja 2021 r. do dnia 31 maja 2021 r. i od dnia 01 lipca 2021 r. do dnia 31 września 2021 r. na rzecz D. K. i M. K.. Decyzja powyższa nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia 12 lipca 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił, że kwota [...]- zł pobrana przez A. K. tytułem świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 01 października 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. stanowiła kwotę nienależnie pobraną i podlega zwrotowi. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 2 pkt 7 lit c ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1205, dalej jako: "ustawa") za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznających świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa pomocy. Zdaniem organu I instancji sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. wyjaśniając, że nie podejmowała działań w złej wierze oraz wskazując na swoją sytuację majątkową i rodzinną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lipca 2022 r. zgadzając się w całości z argumentacją zawartą w decyzji organu I instancji. A. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymując argumenty dotyczące jej trudnej sytuacji życiowej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 06 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, podnosząc dodatkowo zarzuty naruszenia: 1. art. 23 ust. 8 ustawy poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do nierozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami i skutkowało utrzymaniem decyzji organu w mocy, 2. art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy poprzez jego zastosowanie i uznanie, że doszło do nienależnie wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym: D. i M. rodzeństwu K. , pomimo spełnienia przez nich kryteriów określonych w ustawie w zakresie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w szczególności wystąpienia bezskuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego, 3. art. 2 pkt 7 lit. a w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezbadanie "przesłanki subiektywnej" w postaci świadomości nieprzysługiwania świadczenia, a w konsekwencji nieustalenie braku świadomości Skarżącej, że w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji świadczenie jej nie przysługiwało, a ewentualny obowiązek zwrotu świadczenia został połączony nie tylko z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego"; 4. art. 2 pkt 11 i art. 2 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia bezskuteczności egzekucji, wyrażającą się w przyjęciu, że owa bezskuteczność może być stwierdzona wyłącznie na podstawie zaświadczenia syndyka i oświadczenia o umorzeniu postępowania upadłościowego, co wyklucza jednocześnie możliwość równoczesnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które było bezskuteczne w stosunku do dłużnika alimentacyjnego, podczas gdy bezskuteczność egzekucji w świetle przepisu art. 2 pkt 2 ustawy stanowi przesłankę przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego - oznacza sytuację, w której dłużnik nie uiszcza alimentów, jak i nie ma prawnej możliwości wyegzekwowania od niego takich należności; 5. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia zarówno w zaskarżonej decyzji jak społecznego i słusznego interesu Skarżącej i utrzymanie w mocy krzywdzącej dla skarżącej decyzji, mimo iż skarżąca w odwołaniu wnosiła o umorzenie świadczenia, a mimo wniosku skarżącej organ nie zweryfikował czy zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia; 6. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia czy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, 7. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej oraz wydanie decyzji sprzecznej z interesem i wnioskiem skarżącej, 8. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych ustaleń w zakresie przesłanki subiektywnej, a mianowicie, czy strona prawidłowo zrozumiała pouczenia o treści i kolejności określonej w art. 28 ustawy i nie przyjęła wskazanych w zaskarżonej decyzji świadczeń w złej wierze, nie wiedząc wówczas, że jej się one nie należą; 9. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. wobec braku w uzasadnieniu decyzji ustaleń i oceny w zakresie przesłanki subiektywnej; 10. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ II instancji winien był decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania; 11. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 154 § 1 i 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w sytuacji, w której w stosunku do dłużnika alimentacyjnego postępowanie upadłościowe zostało umorzone, to nie toczy się równolegle postępowanie egzekucyjne, co skutkowało zaniechaniem ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego sprawy i uzyskaniem pełnej informacji od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. Ł. D. czy w okresie od 1 października 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. było prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika alimentacyjnego oraz czy to postępowanie było bezskuteczne, co doprowadziło do podjęcia przez Organ błędnych wniosków, że przesłanka w zakresie bezskuteczności egzekucji nie została spełnione w okresie od 1 października 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., podczas gdy, taka okoliczność nie wynika z zebranego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, 12. art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 154 § 1 i 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r. o nr [...] nie narusza interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej oraz może być podstawą do ustalenia, że świadczenie alimentacyjne przyznane z funduszu świadczeń alimentacyjnych za okres od 1 października 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. jest nienależnie pobrane i nie zachodzi potrzeba uchylenia tej decyzji, podczas gdy decyzja ta została wydana na podstawie nieprawidłowo ustalonego i niepełnego stanu faktycznego, bowiem organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia czy wystąpiła przesłanka o bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec dłużnika alimentacyjnego, w konsekwencji decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r. o nr [...] nie może stanowić podstawy do dochodzenia zwrotu świadczenia i na skutek jej wadliwości winna zostać uchylona. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie w przypadku utrzymania decyzji organu w mocy, w związku z treścią art 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wniesiono o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości, a z daleko posuniętej ostrożności procesowej wnoszę o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie jej na raty. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca nie miała świadomości oraz nie widziała, iż pobierane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dni 01 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. mogą stanowić świadczenia nienależne. Równocześnie prowadząc postępowanie organ I instancji nie podjął działań w celu ustalenia stanu majątkowego oraz sytuacji życiowej skarżącej. Mimo tego, iż skarżąca wskazała na wystąpienie przesłanek uzasadniających uznanie jej obecnej jak i przyszłej sytuacji za wyjątkową (załączając m.in. kopię legitymacji emeryta — rencisty, która potwierdza bezterminowe przyznanie orzeczenia o niepełnosprawności i uprawnienia do pobierania świadczeń z tego tytułu) to organ nie zweryfikował tych okoliczności i nie wezwał skarżącej do szerszego wykazania jej sytuacji majątkowej i życiowej. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organ może z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze słuszny interes Strony. Tym bardziej, że Skarżąca działała samodzielnie, nie była reprezentowana na ówczesnym etapie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem organ wobec wniosków i twierdzeń skarżącej winien samodzielnie podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 marca 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzją Prezydent Miasta [...] ustalającą, że kwota [...]- zł pobrana przez skarżącą tytułem świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 01 października 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. stanowiła kwotę nienależnie pobraną i podlega zwrotowi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 23 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie do treści art. 2 pkt 7 lit. c ustawy wskazuje, że ilekroć w ustawie mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd, że analiza art. 2 pkt 7 lit. c ustawy wskazuje, że o ile w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g ustawy dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję, to o w przypadku określonym w omawianym przepisie istotnym jedynie pozostaje czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Istotnym w niniejszej sprawie jest zatem, że w wyniku wznowienia postępowania – ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 19 maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 151 § pkt 2 K.p.a., uchylono decyzję przyznającą skarżącej świadczenie i odmówiono jej prawa do świadczenia w okresie od dnia 01 października 2020 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. Z uwagi na nadzwyczajny charakter omawianego postępowania, uznać należy, że w tym konkretnym przypadku nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie, które od początku było nienależne. Zarazem jest to istotna różnica na tle pozostałych przesłanek z art. 2 pkt 7 ustawy. Ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Wykładnia językowa art. 2 pkt 7 lit. c ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, co powoduje, że w przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 309/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, Baza NSA). Powyższe stanowisko niesie ze sobą następujące konsekwencje. Po pierwsze, w ramach prowadzonego obecnie postępowania Sąd nie mógł kontrolować prawidłowości decyzji z dnia 19 maja 2022 r. Wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, który obejmował jedynie postępowanie w przedmiocie ustalenie, że kwota pobrana przez skarżącą stanowiła kwotę nienależnie pobraną. Stąd obecnie niemożliwym staje się zadośćuczynienie żądaniom skarżącej dotyczącym weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r. poprzez uznanie, że nie może ona stanowić podstawy do dochodzenia zwrotu świadczenia i w konsekwencji jej uchylenie. Po drugie, skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym przez skarżącą, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy to zobowiązanie jej na podstawie art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy do zwrotu świadczenia nie narusza prawa. Dla nałożenia przedmiotowego obowiązku bez znaczenia była bowiem kwestia świadomości osoby zobowiązanej, niezwykle mocno akcentowana w piśmie pełnomocnika. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 23 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, Sąd w niniejszym składzie uznaje, że w kwestii umorzenia w całości lub w części nienależnego świadczenia, rozłożenia go na raty lub odroczenia terminu jego płatności, można orzekać dopiero wtedy, gdy zostanie wydana ostateczna decyzja określająca nienależne świadczenie. Z przepisu tego jasno wynika, że najpierw wydaje się decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a dopiero później organ właściwy wierzyciela, który wydał taką decyzję, może skorzystać z uprawnień określonych w powyższym przepisie. W ocenie Sądu na tym dalszym etapie postępowania podnoszone przez skarżącą okoliczność odcinek dotyczący braku wiedzy oby skuteczności postępowania egzekucyjnego względem dłużnika alimentacyjnego stanowią okoliczności, które powinny być uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie, o jakim mowa w art. 23 ust. 8 ustawy. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.