II SA/Ol 231/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 23 listopada 2023 r. Starosta Olecki (dalej: "organ pierwszej instancji") ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] zezwalając [...] Spółka Akcyjna (dalej: "spółka", "skarżąca") na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110kV relacji Ełk 1- Ełk 2 - Olecko na obszarze ograniczonego korzystania o powierzchni 80 m2 dla działki [...] (szerokość pasa ograniczonego użytkowania 10 m, długość osi dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 8 m) oraz na obszarze ograniczonego korzystania o powierzchni 421 m2 dla działki [...] (szerokość pasa ograniczonego użytkowania 10 m, długość osi dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 43 m). Zaznaczył, że lokalizację linii i obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie stanowiącej integralną część decyzji. Wyjaśnił, że obszar pasa technologicznego to obszar, w którym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji linii. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 polega w szczególności na: - przebudowie i późniejszym funkcjonowaniu istniejącej na nieruchomości jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV na dwutorową napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV, w szczególności przez posadowienie i utrzymywanie na nieruchomości urządzeń przesyłowych linii oraz prowadzenie eksploatacji tej linii; - prawie dostępu, wejścia, przechodu i przejazdu (w tym sprzętem ciężkim) osób upoważnionych przez spółkę w celu dokonywania czynności związanych z budową, przebudową, konserwacją, remontem, modernizacją, usuwaniem awarii linii w tym dokonania wymiany niezbędnych elementów linii; - obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa ograniczonego korzystania w tym zakazie wznoszenia w tym pasie budynków mieszkalnych, budowli, a także korzystaniu z nieruchomości w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego i ochrony środowiska; - prawie do usunięcia istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do przebudowy, konserwacji, remontu, modernizacji, budowy, usuwania awarii linii oraz zakazie nasadzeń drzew i krzewów. Starosta stwierdził, że lokalizacja wszelkich obiektów i zmiany w kwalifikacji działek w obrębie pasa służebności linii będą uzgadniane z właścicielem linii. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu R.B. (dalej: "odwołujący się") zarzucił, że Starosta błędnie ocenił, że próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na budowę nie odniosły skutku. Podał, że w piśmie z 16 lipca 2020 r. wyraził zgodę na udostępnienie ww. nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych polegających na wymianie przewodów linii napowietrznej i nie zgodził się na ustanowienie służebności przesyłu bez wynagrodzenia, sugerując wszczęcie rokowań w tej sprawie. Decyzją z 16 stycznia 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zauważył, że ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1506) od 3 września 2023 r. został zmieniony art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Skoro wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji po tej dacie, winien zostać oceniony z uwzględnieniem zmian. Zgodnie z nowym brzmieniem ust. 3 art. 124 udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Wojewoda wywiódł, że odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 u.g.n., regulujących procedurę wywłaszczania nieruchomości, porządkuje zasady prowadzenia rokowań oraz wszczęcia postępowania w sprawach o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji bezskuteczności rokowań. Warunkiem koniecznym wszczęcia postępowania jest bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, który spółka wyznacza na piśmie właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Wojewoda ocenił, że wniosek nie spełnia wymagań art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż z załączonych do wniosku dokumentów z rokowań nie wynika, że inwestor wyznaczył współwłaścicielom na piśmie dwumiesięczny termin do zawarcia umowy o uzyskanie zgody na przeprowadzenie prac związanych z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej. Tym samym wniosek nie spełnia wymagań formalnych zawartych w ww. przepisach. Starosta nie był uprawniony do wszczęcia postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., jego decyzja została wydana na podstawie wniosku niespełniającego wymagania z art. 124 ust. 3 u.g.n., dlatego organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia decyzji i umorzenia niniejszego postępowania. Na marginesie Wojewoda zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji jest lakoniczna i nie odniesiono się w niej do zebranych dowodów, w tym oświadczenia właściciela nieruchomości o zgodzie na udostępnienie spółce nieruchomości na potrzeby realizacji przebudowy linii elektroenergetycznej. Nadto niektóre zapisy zawarte w rozstrzygnięciu decyzji, żądane przez spółkę, nie miały podstawy prawnej. W złożonej skardze na decyzję Wojewody spółka wywiodła, że art. 124 ust. 3 przewiduje przeprowadzenie rokowań w przedmiocie uzyskania zgody na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. pomiędzy inwestorem a właścicielem, będących jednostronną czynnością prawną, a nie zawarcia umowy, jak wskazuje art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. Powoduje brak podstaw do odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 u.g.n. i art. 114 ust. 1 u.g.n. w zakresie dwumiesięcznego terminu, gdyż dotyczą innego rodzaju czynności prawnych i odmiennych podmiotów. Wojewoda błędnie przyjął, że ratio legis odpowiedniego stosowania art. 115 ust. 2 w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. zakłada obowiązek wyznaczenia właścicielowi nieruchomości, przez inwestora, na piśmie, dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy w przedmiocie uzyskania zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ratio legis przedmiotowej regulacji może jedynie wskazywać na chęć ustawodawcy doprecyzowania formy prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, która ma być przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. i zapobieganiu prowadzeniu tzw. fikcyjnych rokowań, zapewniając upływ co najmniej dwumiesięcznego okresu od ich rozpoczęcia do złożenia przez inwestora wniosku w trybie art. 124 u.g.n. Zaznaczono, że termin ten został w sprawie zachowany, gdyż od wystosowania do współwłaścicieli pierwszej propozycji w zakresie rokowań do chwili złożenia przez inwestora wniosku w sprawie upłynęło siedem miesięcy. Skarżąca wskazała, że propozycje w zakresie prowadzonych negocjacji były realizowane w pismach do współwłaścicieli nieruchomości z 10 marca 2023 r. i z 23 sierpnia 2023 r., które pozostały bez odpowiedzi współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata (wynagrodzenia), według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z uwagi na podniesione w niej zarzuty. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji na mocy art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji wynika że, podstawę do umorzenia postępowania stanowił fakt, iż wniosek inicjujący to postępowanie nie spełniał wymogów z art. 124 ust. 3 u.g.n. Przepis ten przewiduje, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. Artykuł 115 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Cytowany przepis wprowadza więc wyjątek od zasady tj. obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie to wypływa z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie (chyba że są podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - art. 138 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed danym organem pierwszej instancji. Przykładowo, może tu chodzić o sytuacje, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (zob. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 727). Decyzja o umorzeniu postępowania jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Z uwagi na powyższe okoliczności art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przypomnieć również należy, że wszczęcie postępowania na wniosek strony następuje, gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i odpowiada wymaganym warunkom formalnym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Konsekwencje prawne niespełnienia ww. przesłanek są zróżnicowane. Bezwzględną przeszkodą we wszczęciu postępowania, czyniącą niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie przed organem administracji publicznej jest żądanie, które nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie, które zostało wszczęte w takie sprawie, podlega umorzeniu. Nie wszczyna się również postępowania w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 61a § 1 k.p.a.). W sytuacji zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia pisma lub z dniem uzupełnienia braków. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadki, w których pismo nie może być uznane za wniosek, nawet za wniosek wadliwy pod względem formalnym i procesowym, wymagający uzupełnienia. Taki wniosek nie powoduje wszczęcia postępowania. Odmienną sytuacją od omawianych wyżej jest przypadek braku (niezaistnienia) w toczącej się sprawie merytorycznych przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania strony i w konsekwencji możliwości wydania decyzji administracyjnej o określonej treści. Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że pogląd Wojewody o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i jego umorzenie z tej przyczyny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza ww. przepisy. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że postawą umorzenia postępowania organu pierwszej instancji był brak formalny wniosku, polegający na niezałączeniu pisma o wyznaczeniu właścicielom nieruchomości dwumiesięcznego terminu do wyrażenia zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1. Powyższa okoliczność nie jest równoznaczna z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w przedstawionym wyżej rozumieniu. Nie wskazuje bowiem na brak sprawy administracyjnej, to jest na brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji w zakresie żądania wnioskodawcy. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji bez wątpienia jest sprawą indywidualną, która podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda nie wykazał, aby zaistniały jakiekolwiek przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że Wojewoda wydał decyzję o umorzeniu postępowania bez merytorycznej oceny sprawy (zdawkowych zarzutów dotyczących osnowy decyzji Starosty nie można uznać za taką ocenę), Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów u.g.n., gdyż ocena taka byłaby przedwczesna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 dnia października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca oraz uczestnicy nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.