II SA/Ol 619/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z 9 stycznia 2024 r. Wójt Gminy O., na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku P. K. J. (dalej jako: inwestor), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji rolniczego polepszacza gleby, na działkach nr ew. (...) i (...), obręb S., gm. O. W uzasadnieniu decyzji podano, że teren przedmiotowej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki objęte wnioskiem stanowią grunt rolny oraz nieużytek i nie są zabudowane budynkami. Wskazano, że na podstawie wykonanej analizy urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna działka zabudowana, na podstawie której możliwe byłoby określenie tzw. dobrego sąsiedztwa. W związku z tym organ uznał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że organ l instancji w sposób nieprawidłowy ustalił zarówno obszar analizy, jak i brak zabudowy działek sąsiednich. Podniesiono, że z niezrozumiałych powodów pominięto okoliczność, że w odległości zaledwie 396 m od planowanej zabudowy (front działki 132 m), na obszarze, który winna obejmować analiza, na działce o nr ewidencyjnym (...) istnieje zabudowa o cechach i funkcjach zbieżnych z planowaną inwestycją (działalność rolnicza). W ocenie inwestora nie sposób uznać, aby ustalając obszar analizy uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej oceny poszczególnych parametrów zabudowy. Podniesiono, że w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Wskazano, że planowany sposób zagospodarowania terenu nie koliduje z istniejącym sposobem sąsiedniej zabudowy, a wręcz stanowić będzie jego uzupełnienie. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości funkcji, lecz brak kolizji z istniejącą zabudową. W związku z tym, w ocenie inwestora, nie można uznać za prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na lakoniczność uzasadnienia. Decyzją z 15 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że front terenu inwestycji wynosi 63 m, a zatem trzykrotna szerokość to 189 m. W tak wyznaczonym obszarze, jedynie w oparciu o wskaźnik minimalny, brak jakiejkolwiek zabudowy. Jednakże Kolegium wskazało, że z uzyskanych w toku postępowania odwoławczego informacji wynika, że najbliższa zabudowa znajduje się na działce nr (...), położonej w odległości 317 m. W opinii Kolegium, nie jest to odległość bardzo znacząca, czy poszerzająca obszar analizowany do niewspółmiernych rozmiarów, gdyż pięciokrotność frontu działki nie wydaje się wielkością, która uzasadniałaby przyjęcie wyznaczenia obszaru do analizy ponad miarę, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki planowanej inwestycji. Podano, że nie można mówić o niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, czyli godzeniu inwestycji w zastany na danym obszarze stan rzeczy w sytuacji, gdy to sąsiedztwo, w sensie urbanistycznym, w ogóle nie występuje. Wskazano, że powiększenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie ingeruje w ład przestrzenny, czy urbanistyczny, a rodzi jedynie możliwość rzeczywistego zweryfikowania zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy na działce nr (...) występuje zabudowa i jest to jedyna zabudowa w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, do której można się odnieść w kontekście ustalania warunków zabudowy. W ocenie Kolegium granice obszaru analizowanego winny być wyznaczane z uwzględnieniem specyfiki terenu. W obszarach gęstej zabudowy można wyznaczać granice obszaru analizowanego w oparciu o minimalne wielkości, ale w obszarze o znikomej zabudowie, czy w obszarze oddalonym od zwartej zabudowy granice obszaru analizowanego muszą być wyznaczane przy przyjęciu większych parametrów, bowiem w przeciwnym wypadku brak sąsiedztwa może paraliżować postęp zabudowy, inwestycji i rozwoju. Podano także, że kompostownia odpadów innych niż niebezpieczne jest na tyle szczególną inwestycją, że trudno odnaleźć obszary analizowane (a przynajmniej jest ich niewiele), gdy będzie się ona wpisywać w funkcję dotychczasowego zagospodarowania w sposób ścisły, bądź nawet tylko niegodzący w zastany stan rzeczy. Zasada przestrzegania racjonalnej całości urbanistycznej nie może pozostawać w jaskrawej sprzeczności z koniecznością rozwoju. Zatem dla kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne dopuszczalne jest przyjęcie poszerzonego rozumienia kontynuacji funkcji, uwzględniającego też np. położenie, otoczenia itp., czyli szerszy kontekst przestrzenno-urbanistyczny. Podano, że inwestycja ma być w sposób znaczący oddalona od zwartej zabudowy, co jest ze wszech miar rozwiązaniem racjonalnym i pożądanym. Skoro zaś lokowanie takich inwestycji z dala od skupisk ludzkich jawi się jako w pełni zasadne, to nie można w oparciu tylko o to, że w minimalnym obszarze analizowanym nie ma żadnego punktu odniesienia, odmawiać ustalenia warunków zabudowy. Wskazano, że na etapie postępowania odwoławczego tego rodzaju uchybienia organu pierwszej instancji, z uwagi na swoją specyfikę, charakter, zakres i konsekwencje nie mogły być konwalidowane tym bardziej, że ustalanie warunków zabudowy winno stanowić domenę organów pierwszoinstancyjnych. W ocenie Kolegium, nie przesądzając o końcowym wyniku postępowania, wskazane powyżej kwestie stanowią wskazówki dla organu, w jakim kierunku powinno zmierzać ponowne rozpoznanie sprawy. Podano także, że uzasadnienie decyzji wydanej wskutek ponownego rozpoznania sprawy winno zaś być szczegółowe, merytoryczne, wolne od uogólnień i komunałów. Od powyższej decyzji sprzeciw do tut. Sądu wniósł Krajowy Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że Kolegium błędnie przyjęło dopuszczalność przyjęcia poszerzonego obszaru analizowanego w celu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i organ I instancji prawidłowo zastosował się do wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa odnośnie do wyznaczenia obszaru analizowanego. Natomiast Kolegium nie uwzględniło zmiany stanu prawnego u.p.z.p. wynikającego z art. 1 ust. 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej jako: ustawa nowelizująca u.p.z.p.). Podniesiono, że nieruchomość objęta wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy położona jest w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, z dala od zwartej zabudowy. Grunty te przylegają wyłącznie do terenów rolnych, o wysokim potencjale produkcyjnym (użytki rolne klas III i IV), użytkowanych rolniczo. Usytuowanie inwestycji o charakterze nierolnym w otoczeniu gruntów rolnych, bez wątpienia przyczyniłoby się do wkroczenia z nową zabudową nierolniczą w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, a tym samym spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Należy podkreślić, że jedynym powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nieprawidłowe, zdaniem Kolegium, wyznaczenie obszaru celem przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że granice obszaru analizowanego winny być poszerzone tak, aby objąć swoim zasięgiem działkę położoną w odległości 317 m, a zatem w granicach obszaru stanowiącego pięciokrotność frontu działki inwestora. Jednakże wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ I instancji nastąpiło zgodnie z przepisami. W myśl bowiem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu i nie mniejszej niż 50 metrów. Wprawdzie przepis ten określa minimalne wielkości, ale prawidłowa interpretacja przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Przy czym wbrew stanowisku Kolegium, jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie ma żadnej zabudowanej działki, bądź też zabudowy umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy, to organ administracji nie ma obowiązku rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się jakaś zabudowa lub też taka zabudowa, która umożliwi sposób zagospodarowania terenu wnioskowany przez inwestora. Przyjęcie takiego stanowiska skutkowałoby bowiem możliwością wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objąć działkę, która jest zabudowana, niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz winno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. wyroki NSA z: 21 września 2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20 lipca 2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12 października 2021 r., II OSK 2157/18; dostępne w CBOSA). W związku z tym stwierdzona przez Kolegium konieczność poszerzenia obszaru analizowanego nie wynika z przepisu prawa, a jedynie z interpretacji przyjętej przez organ odwoławczy. Skoro zaś podstawą uchylenia decyzji organu I instancji nie były przepisy postępowania, lecz interpretacja przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., dokonana przez Kolegium, to nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniu Kolegium nakaz dokonania ponownej analizy urbanistycznej z rozszerzeniem obszaru analizowanego nie zmierza de facto do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz determinuje treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto niezasadnie twierdzi Kolegium, że ustalenie warunków zabudowy stanowi domenę organu I instancji. Organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a zatem ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie. Dotyczy to także decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy, taką decyzję wydać, co oczywiście będzie się wiązało się z koniecznością poprzedzenia jej stosowną analizą. Natomiast niezasadny jest podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 1 ust. 55 ustawy zmieniającej u.p.z.p. Rzeczywiście z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 24 września 2023 r., zmieniła się treść art. 61 ust. 5a u,p.z.p., gdyż określono w nim, że obszar analizowany ma być wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, a zatem określono także maksymalne granice tego obszaru, ale przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że z mocy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 18 października 2023 r. (data wpływu wniosku do organu), czyli już po wejściu w życie nowelizacji przepisów. Jednakże art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Z informacji internetowych wynika, że w Gminie O. taki plan ogólny nie został jeszcze uchwalony. Zatem, pomimo tego, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów, zastosowanie ma art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Należy natomiast zauważyć, że dokonana nowelizacja tego przepisu, na mocy której wprowadzono także maksymalne wielkości obszaru analizowanego wskazuje, że intencją ustawodawcy jest raczej ograniczanie tego obszaru, a nie jego poszerzanie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu.