III SAB/Gd 118/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. G. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. (dalej także jako "organ" albo "Dyrektor ZK") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 13 marca 2023 r., który wpłynął do Zakładu Karnego w A. (dalej także jako: "Zakład Karny") w dniu 17 marca 2023 r., G. K., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.i.p."), wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w A. o udostępnienie następujących informacji: 1. ilu skazanych w Zakładzie Karnym posiada zgodę na użytkowanie w celi laptopa oraz na jakiej podstawie; 2. ilu osadzonych posiada zgodę na oddziale terapeutycznym na użytkowanie laptopa w celi oraz na jakiej podstawie; 3. dlaczego jest ograniczony czas korzystania ze stron Internetowych BIP osadzonym w Zakładzie Karnym oraz na jakiej podstawie. Dyrektor Zakładu Karnego w A. odpowiadając na powyższy wniosek poinformował skarżącego pismem z dnia 29 marca 2023 r. nr D/P.0143.29.2023.AB, że: Ad. 1, 2 - zgodnie z art. 110a § 2 k.k.w. dyrektor zakładu karnego może zezwolić na posiadanie w celi sprzętu elektronicznego lub elektrycznego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym; Ad. 3 - żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze z dnia 11 kwietnia 2023 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. K. zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu mu wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem skarżącego informacje, o które wnosił w pkt 3 wniosku z dnia 13 marca 2023 r. – wbrew stanowisku Dyrektora ZK – stanowią informacje publiczne, bowiem dotyczą działalności Służby Więziennej i wykonywaniu przez nią ustawowych zadań publicznych. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu przez Sąd do udostępnienia wskazanej informacji publicznej oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 zł na rzecz skarżącego. Dyrektor Zakładu Karnego w A. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżącemu została udzielona stosowna odpowiedź. Organ zaznaczył przy tym, że nie miał obowiązku załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji, gdyż – zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02 – w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. W piśmie z dnia 31 maja 2023 r. Dyrektor Zakładu Karnego w A. ustosunkowując się do kolejnego pisma skarżącego zatytułowanego "skarga" datowanego na dzień 20 kwietnia 2023 r. – stanowiącego de facto powtórzenie skargi z dnia 11 kwietnia 2023 r. będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania – dodał, że G. K. składa bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat złożył do organu około 50 wniosków), a każdy z nich zawiera po kilka, kilkanaście zapytań, dotyczących różnego rodzaju informacji. W ocenie organu ich treść i liczba świadczy o próbie wykorzystywania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zaś zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna. G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w A. w zakresie udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej w pkt 3 pisma z dnia 13 marca 2023 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w A. – 17 marca 2023 r.). Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Co istotne, podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w A. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.w."). Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje, o które wnioskował w pkt 3 pisma z dnia 13 marca 2023 r. posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W tym zakresie wskazać należy, pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z tym zastrzeżeniem, że informacja publiczna musi odnosić do sfery faktów. Inaczej rzecz ujmując informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02), bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się nadto, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. m.in.. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r.; sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r.; sygn. akt I OSK 8/11). W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, komentarz do art. 6, publ: WK 2016). W tym miejscu odnotować należy, że § 3 ust. 1 zarządzenia nr 37/20 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 20 maja 2020 r. w sprawie udostępnienia osobom pozbawionym wolności Biuletynu Informacji Publicznej – zmienione zarządzeniem nr 42/20 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 3 czerwca 2020 r. – stanowi, że osadzonym zapewnia się przeglądanie stron BIP po uprzednim zgłoszeniu takiej potrzeby, na wyznaczonych stanowiskach komputerowych, pod nadzorem funkcjonariuszy lub pracowników Służby Więziennej. Zgodnie z § 5 ust. 1 zarządzenia nr 37/20 dyrektor jednostki ustala: 1) sposób realizacji przez funkcjonariuszy i pracowników tej jednostki, czynności związanych z udostępnieniem osadzonym stron BIP; 2) zasady korzystania przez osadzonych z wyznaczonych stanowisk komputerowych, a w razie potrzeby także harmonogram i czas korzystania z tych stanowisk. W myśl natomiast § 5 ust. 2 zarządzenia nr 37/20 zasady, o których mowa ust. 1 pkt 2, oraz inne niezbędne informacje dotyczące udostępnienia osadzonym stron BIP podaje się do wiadomości ogółu osadzonym. Mając na uwadze powyższe skład orzekający zgadza się w pełni z organem, że informacja, którą żądał skarżący w pkt 3 wniosku z dnia 13 marca 2023 r. nie może być zakwalifikowana jako dotycząca informacji publicznej. Pytanie o przyczyny ograniczenia osadzonym czasu dostępu do stron BIP nie jest bowiem pytaniem o fakty, lecz wnioskiem o dokonanie wykładni (dokonanie oceny) regulacji prawnych dotyczących dostępu osób pozbawionych wolności do stron BIP. Tezę tę uzasadnia fakt, iż skarżący jako osoba osadzona w Zakładzie Karnym w A. – w świetle powołanych powyżej zapisów § 5 ust. 2 zarządzenia nr 37/20 – ma swobodny dostęp do zasad korzystania ze stanowisk komputerowych, jak również do niezbędnych informacji dotyczących udostępnienia osadzonym stron BIP. W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 17 marca 2023 r. wniosek (data wpływu do Zakładu Karnego w A.), Dyrektor ZK pismem z dnia 29 marca 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że informacja zawarta w pkt 3 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu Dyrektor ZK zrealizował przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność nie miała miejsca. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).