III OSK 156/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/23 w sprawie ze skargi Fundacji X z siedzibą w (...) na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Płocku w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji X z siedzibą w (...) (dalej: "Fundacja") na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Płocku w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Prokuratora Rejonowego w Płocku do rozpoznania wniosku Fundacji we wskazanym terminie oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 28 grudnia 2022 r. Fundacja skierowała do Prokuratora Rejonowego w Płocku wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie, czy śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Burmistrza Miasta M. i urzędników Starostwa Powiatowego w Ż., prowadzone pod sygn. 4218-4.Ds.548.2020 zostało zakończone. W przypadku zakończenia śledztwa postanowieniem o umorzeniu, wniosła o udostępnienie skanu tego postanowienia wraz z uzasadnieniem. Prokurator Rejonowy w Płocku pismem z 30 grudnia 2022 r. poinformował Fundację, że akta postępowań przygotowawczych jako całość nie stanowią informacji publicznej, a w związku ze zmianą przepisów (art. 156 § 5 i § 5b k.p.k.) również nie stanowią jej poszczególne dokumenty znajdujące się w tych aktach, co "automatycznie wyłącza" stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Na skutek powyższego, pismem z 13 stycznia 2023 r. Fundacja zaskarżyła bezczynność Prokuratora w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Fundacja podzieliła stanowisko Prokuratora, że akta postępowania jako całość nie stanowią informacji publicznej, jednak jej zdaniem informację publiczną mogą stanowić poszczególne dokumenty zawarte w aktach sprawy. W jej opinii dotyczy to także stanu prawnego wynikającego z aktualnego brzmienia kodeksu postępowania karnego po jego nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, na którą to nowelizację zdaje się powoływać Prokurator. Fundacja wskazała, że Prokurator zobowiązany jest do udostępnienia żądanej informacji na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. b i pkt. 3 lit. e u.d.i.p. a wobec niewykonania tego obowiązku w ustawowym terminie Prokurator pozostał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę z 24 stycznia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Płocku wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności jest oczywiście bezpodstawny, ponieważ informacja na jego wniosek została udzielona niezwłocznie tj. po 2 dniach od odebrania wniosku z poczty elektronicznej Prokuratury Rejonowej w Płocku. Ponadto po nowelizacji przepisów kodeksu postępowania karnego ustawą z 20 kwietnia 2021 r. (Dz. U. z 21 r. poz. 1023), która obowiązuje od 22 czerwca 2021 r., wszelkie informacje o biegu postępowań karnych, w tym udostępnianie dokumentów z tych postępowań podlegają rygorowi przepisów Kodeksu postępowania karnego. W tej sytuacji nie przysługiwały wnioskodawcy uprawnienia dostępu do informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd nie podzielił stanowiska prokuratora, że skan postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez Burmistrza M. i urzędników Starosta Powiatowego w Ż., nie może być udostępniony w trybie u.d.i.p., z uwagi na brzmienie art. 156 § 5 i § 5b k.p.k., ponieważ zdaniem Sądu nie znajduje ono uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd zauważył, że skarżąca Fundacja, występując do organu w piśmie 28 grudnia 2022 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o stanie sprawy i treści samego postanowienia o umorzeniu śledztwa, nie wnosiła o udostępnianie akt postępowań sądowych zakończonych żądanym postanowieniem, ale o udostępnienie jednego elementu tego zbioru, a w takiej sytuacji dostęp do konkretnie oznaczonego dokumentu urzędowego nie jest uregulowany wyłącznie przez art. 156 § 5 k.p.k. Wbrew temu co wywodził Prokurator, nowelizacja art. 156 k.p.a. wprowadzona ustawą z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw nie spowodowała zmiany zakresu zastosowania u.d.i.p. W ocenie WSA przedstawione okoliczności sprawy i przepisy prawa prowadziły do wniosku, że Prokurator Rejonowy w Płocku, nieprawidłowo stosując przepisy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 k.p.k., dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 28 grudnia 2022 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prokuratora do rozpoznania wniosku skarżącej z 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo odmawiając ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Płocku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt b, art. 1 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż postanowienie o umorzeniu sporządzone w sprawie karnej jest dokumentem urzędowym dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt b u.d.i.p., na błędnym ustaleniu, że kodeks postępowania karnego nie jest ustawą określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, a zatem, że w kwestii udostępnienia poszczególnych dokumentów z akt postępowania karnego zastosowanie ma cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zaś art. 156 k.p.k., a w konsekwencji przez niesłuszne stanowisko, że wniosek Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytanie, >>czy śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Burmistrza M. i urzędników Starostwa Powiatowego w Ż., sygn. 4218-4.Ds.548.2022 zostało zakończone, a także w przypadku jego zakończenia o udostępnienie skanu postanowienia o umorzeniu wraz z jego uzasadnieniem na adres e-mail [email protected]<<, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a zatem, że postanowienie o umorzeniu postępowania karnego podlega udostępnieniu według zasad tej ustawy, a Prokurator Rejonowy w Płocku, nie stosując tej ustawy, pozostawał w bezczynności." We wnioskach Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w układzie faktycznym, w którym wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej domaga się przesłania skanu postanowienia o umorzeniu śledztwa, a więc aktu procesowego kończącego formalnie postępowanie przygotowawcze. Przedstawione zagadnienie, w podobnej formule merytorycznej, było przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21, 21 listopada 2023 r., III OSK 2305/22 i 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22. W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Wzmiankowana uchwała dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, jednakże z uwagi na zakres i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym od tego, który bezpośrednio dotyczył zadanego pytania prawnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł bowiem istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów u.d.i.p. i k.p.k. Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są m.in. art. 156 i 321 k.p.k. Przepis art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej – zob. wyżej powołany wyrok NSA w sprawie III OSK 6466/21. W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej - zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5052/21. W orzecznictwie przyjęto, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej - zob. wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., I OSK 647/11. Podzielając powyższy pogląd, jako zasadny należało ocenić podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. W konsekwencji trzeba przyjąć, że żądany w niniejszej sprawie do udostępnienia przez Prokuratora skan postanowienia o umorzeniu śledztwa w konkretnie oznaczonej sprawie nie jest informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się strona skarżąca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędne zatem pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji zobowiązujące Prokuratora Rejonowego w Płocku do rozpoznania wniosku strony skarżącej w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 156 k.p.k. pozwala na stawianie tezy, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego (śledztwa) w ogóle nie stanowi informacji publicznej – nie jest dokumentem urzędowym dotyczącym sprawy publicznej. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. stosowany związkowo z art. 156 k.p.k. nie dotyczy przedmiotowego zakresu pojęcia "informacja publiczna", lecz trybu, w jakim można uzyskać do niej dostęp. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 i art. 193 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.