II SA/Ke 398/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Secemin z dnia 1 marca 2024 r. nr LIV/415/24 w przedmiocie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Secemin na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 marca 2024 r. Rada Gminy Secemin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 17 ust. 1 pkt 11 oraz art. 50 ust. 6- 6b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", podjęła uchwałę nr LIV/415/24 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi i usługi sąsiedzkie oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat jak również tryb ich pobierania, stanowiąc w: - § 2. "1. Pomoc w formie usług opiekuńczych, w tym usług sąsiedzkich oraz specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobom, o których mowa w art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, na zasadach określonych w tej ustawie. 2. Usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania w formie usług sąsiedzkich mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą zapewnić odpowiedniej pomocy. 3. Zakres i wymiar usług opiekuńczych w tym usług sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych ustala się w oparciu o ocenę sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o usługi, uwzględniając stan zdrowia, sprawność psychofizyczną, wiek oraz indywidualne potrzeby, a także oceniając możliwości zapewnienia usług opiekuńczych przez rodzinę i możliwości organizacyjne oraz finansowe Ośrodka. 4. Zadania, o którym mowa w ust. 1 i 2 w ramach zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej realizuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Seceminie zwany dalej Ośrodkiem." - § 3. "1. Odpłatność za usługi opiekuńcze, w tym świadczone w formie usług sąsiedzkich i specjalistyczne usługi opiekuńcze ustala się w zależności od posiadanego dochodu osoby lub dochodu na osobę w rodzinie, w stosunku do aktualnie obowiązującego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. 2. Podstawą ustalania opłaty za usługę jest koszt jednej godziny usługi, który ustala się w przypadku : a) usług opiekuńczych na kwotę 35,00 zł, b) specjalistycznych usług opiekuńczych na kwotę 45,00 zł. c) usługi sąsiedzkie na kwotę 29,00 zł 3. Świadczeniobiorcy, których dochód przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ponoszą odpłatność za usługi na zasadach określonych w poniższej tabeli [...]. 4. Odpłatność za usługi opiekuńcze w tym świadczone w formie usług sąsiedzkich i specjalistyczne usług opiekuńcze stanowi iloczyn ceny za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze i wskaźniki odpłatności o którym mowa w ust. 3 oraz liczby godzin świadczonych usług w danym miesiącu. 5. Podstawę wnoszenia opłat za usługi stanowi miesięczne rozliczenie przepracowanych godzin na podstawi) karty pracy osoby świadczącej usługi, potwierdzone przez świadczeniobiorcę lub członka jego rodziny.". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski zarzucił ww. uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 50 ust. 6a u.p.s. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wyrażające się w braku uregulowania w treści uchwały szczegółowych warunków przyznawania, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich – podczas gdy w przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy ma obowiązek określić w uchwale te właśnie elementy; 2. art. 50 ust. 2 u.p.s. poprzez dokonanie jego nieuprawnionej modyfikacji i wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały, że usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania w formie usług sąsiedzkich mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonkowie wstępni, zstępni nie mogą zapewnić odpowiedniej pomocy – podczas gdy usługi mogą zostać przyznane w sytuacji, gdy wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić; 3. art. 50 ust. 6 u.p.s. poprzez przekroczenie przez radę gminy zakresu kompetencji przyznanej temu organowi i wskazanie w treści uchwały podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie usług sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych – podczas gdy w zakresie upoważnienia Rady Gminy mieści się określenie katalogu ww. podmiotów; 4. art. 102 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez dokonanie jego nieuprawnionej modyfikacji i wskazanie, że usługi w tym usługi sąsiedzkie i specjalistyczne usługi opiekuńcze będą przyznawane na podstawie decyzji wydanych na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna prawnego bądź z urzędu, podczas gdy ww. usługi są przyznawane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciel ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciel ustawowego bądź z urzędu; 5. art. 50 ust. 6 u.p.s. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu kompetencji przyznanej temu organowi i uregulowanie w § 2 ust. 3 zdanie drugie uchwały treści decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych; 6. art. 50 ust. 5 u.p.s. poprzez powielenie treści tego przepisu i dokonanie (w § 2 ust. 3) jego nieuprawnionej modyfikacji, polegające na wskazaniu, że w decyzjach o przyznaniu usług opiekuńczych, w tym usług sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych określa się zakres świadczonych usług, okres i miejsce świadczenia usług oraz liczbę godzin świadczonych usług – podczas gdy w decyzjach ustala się zakres, okres i miejsce świadczenia. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; 3. zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, bądź stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. § 2 ust. 2, § 2 ust. 3, a w pozostałej części o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (o ile Sąd uznałby, że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności), jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazano, że uprzednio Wojewoda Świętokrzyski, działając w ramach kompetencji nadzorczych, zwrócił uwagę Radzie Gminy Secemin co do uchybień w zakresie zaskarżonej uchwały – wobec czego jej treść została zmodyfikowana stosownie do tych zaleceń – uchwałą nr LV/426/24 z 29 marca 2024 r. w sprawie zmiany ww. uchwały z 1 marca 2024 r. W rezultacie, w ocenie organu, obecnie obowiązująca treść uchwały nr LIV/415/24 w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze [...] nie narusza prawa, w szczególności w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności uchwały w całości. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – z uwagi na złożone w tym zakresie zgodne wnioski strony skarżącej oraz organu. W związku z treścią i zarzutami skargi tut. Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie, czy przedmiotem skargi jest wyłącznie uchwała nr LIV/415/24 Rady Gminy Secemin z 1 marca 2024 r., czy również uchwała nr LV/426/24 Rady Gminy Secemin z 29 marca 2024 r. W odpowiedzi z 2 września 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przedmiotem skargi są obie ww. uchwały i wniósł o rozdzielenie skarg wniesionych jednym pismem – w związku z czym zarządzeniem z 3 września 2024 r. tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę Wojewody Świętokrzyskiego na ww. uchwałę nr LV/426/24 Rady z 29 marca 2024 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 471/24) – podjętą w sprawie zmiany zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z 1 marca 2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwał organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego uprawnienie do zaskarżenia - skargą z 13 czerwca 2024r.- uchwały nr LIV/415/24 Rady Gminy Secemin z 1 marca 2024 r. wynika z art. 93 ust.1 u.s.g. Mianowicie, zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (zdanie drugie cyt. regulacji). Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (który minął w odniesieniu do zaskarżonego obecnie aktu), w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przechodząc do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały należy wskazać, że została podjęta w oparciu o art. 50 u.p.s., zgodnie z którym: - rada gminy określa, w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6); - w przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 6, określa także szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich, wymiar i zakres usług sąsiedzkich oraz sposób rozliczania wykonywania takich usług (ust. 6a). W tym miejscu zauważyć trzeba, że w odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z 1 marca 2024 r. należy podzielić stanowisko organu nadzoru co do tego, że akt ten nie wypełnia upoważnienia wynikającego z art. 50 ust. 6a u.p.s. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 3 uchwały "zakres i wymiar usług opiekuńczych w tym usług sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych ustala się w oparciu o ocenę sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o usługi, uwzględniając stan zdrowia, sprawność psychofizyczną, wiek i indywidualne potrzeby, a także oceniając możliwości zapewnienia usług opiekuńczych przez rodzinę i możliwości organizacyjne oraz finansowe ośrodka". W rezultacie lokalny prawodawca nie wprowadził przepisów określających zakres oraz wymiar ww. usług. W tym zakresie organ nadzoru trafnie powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 lipca 2023 r. (druk sejmowy IX.3281), w którym wskazano, że w przypadku realizacji przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, rada gminy w uchwale określającej szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (w tym także świadczone w formie usług sąsiedzkich) i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz szczegółowe warunki zwolnienia od opłat i tryb ich pobierania, określi także dodatkowo szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich (np. czy będą to usługi "uzupełniające", usługi świadczone przez opiekunki środowiskowe, czy będą one przyznawane w pierwszej kolejności osobom pozbawionym usług opiekuńczych w ogóle), wymiar (który może zostać wskazany także jako minimalny lub maksymalny) i zakres usług sąsiedzkich (przy założeniu, że czynności wykonywane w ramach tej usługi nie będą wymagały specjalnych kwalifikacji), a także szczegółowy sposób rozliczania wykonywania usług sąsiedzkich (np. przez wskazanie, czy wynagrodzenie będzie płatne ryczałtowo, czy za godzinę pracy). Należy przy tym zaznaczyć, że ustawodawca w art. 50 ust. 3a u.p.s. wskazał, iż usługi sąsiedzkie obejmują pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higienicznopielęgnacyjną, przez którą należy rozumieć formy wsparcia niewymagające specjalistycznej wiedzy i kompetencji, oraz, w miarę potrzeb i możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że zadaniem organu stanowiącego było określenie, czy gmina Secemin podejmuje się organizacji wszystkich, czy tylko niektórych usług z ww. zakresu – z którego to obowiązku nie wywiązano się. W celu wypełnienia wskazanej na wstępie delegacji ustawowej Rada Gminy zobowiązana była bowiem do określenia w uchwale zarówno szczegółowych warunków przyznawania, wymiaru, jak i zakresu usług sąsiedzkich – w drodze norm generalnych i abstrakcyjnych, kształtujących sytuację prawną adresatów uchwały (osób, którym będą świadczone usługi sąsiedzkie). Tymczasem z treści uchwały – jak trafnie zauważono w skardze – nie wynika, które usługi sąsiedzkie będą świadczone na terenie Gminy Secemin oraz jakie czynności będą się w tym zakresie mieściły, ponadto akt ten nie precyzuje warunków ich przyznawania. W tym miejscu należy także odnieść się do regulacji § 2 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania w formie usług sąsiedzkich mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie zamieszkujący małżonek, wstępni i zstępni nie mogą zapewnić pomocy. Analiza legalności tego przepisu winna nastąpić przez pryzmat postanowień art. 50 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób niż rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą ta pomocy zapewnić. W rezultacie, za niedopuszczalną przez obowiązujące przepisy należy uznać modyfikację przepisu art. 50 ust. 2 u.p.s., polegającą na zastąpieniu okoliczności "niezamieszkiwania" z uprawnionym do usług sąsiedzkich jego małżonka, wstępnych i zstępnych nie mogących takiej pomocy zapewnić, okolicznością ich wspólnego "zamieszkiwania". W treści art. 50 ust. 2 u.p.s., jednoznacznie bowiem wskazano, że usługi opiekuńcze w formie usług sąsiedzkich mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Wobec stwierdzenia, że uchwała Rady Gminy Secemin: - po pierwsze, nie wypełnia zakresu upoważnienia określonego w art. 50 ust. 6a u.p.s., pomijając nakazane w treści tego upoważnienia do uregulowania warunków przyznawania, zakresu i wymiaru usług sąsiedzkich, - po drugie, w niedopuszczalny sposób modyfikuje uregulowany w przepisie rangi ustawowej – to jest art. 50 ust. 2 u.p.s. – krąg osób, którym mogą być przyznane usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, zasadne jest stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego w całości. Zaznaczyć przy tym trzeba, że odpowiedź na skargę w zasadzie nie zawiera jakiekolwiek umotywowanej polemiki z powołanym stanowiskiem Wojewody Świętokrzyskiego, poprzestając na wskazaniu, że w wyniku interwencji organu nadzoru niezwłocznie uchwalono zmiany w dotychczasowej treści zakwestionowanego aktu (które zresztą również zaskarżono w kolejnej sprawie). Nie sposób również zgodzić się z Radą Gminy co do tego, że należy jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa – gdyż brak jest przepisów szczególnych wyłączających stwierdzenie nieważności tego aktu, w szczególności takie regulacje nie zostały wskazane przez organ. Co się zaś tyczy zarzutów, sformułowanych w pkt 3 – 6 petitum skargi to nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie – jako że odnoszą się już do regulacji kolejnej uchwały – z 29 marca 2024 r. nr LV/426/24 w sprawie zmiany zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego (podjętego 1 marca 2024r.), dokonanej na skutek zawiadomienia Wojewody Świętokrzyskiego o wszczęciu postępowania nadzorczego z 26 marca 2024 r. Wobec wyjaśnień pełnomocnika organu zawartych w piśmie z 2 września 2024 r. odnośnie zaskarżenia – jednym pismem – obu ww. skarg, zarzuty te będą przedmiotem analizy w odrębnej sprawie o sygn. akt II SA/Ke 471/24. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, , orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.. O kosztach postępowania, należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) w pkt II sentencji wyroku.