II SAB/Bk 79/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łomża do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2024 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania orzeczenia wraz z uzasadnieniem; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łomża na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 czerwca 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, kierując wiadomość na adres e-mail [email protected], J. M. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta Łomża z wnioskiem o przesłanie informacji dotyczących działań zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na pl. [...] w ciągu DK63 w Łomży w okresie od 1 stycznia 2024 r., a także elektronicznej wersji dokumentów, które zostały wytworzone, otrzymane i wysłane w związku z wskazanymi działaniami w przywołanym okresie. W dniu 21 lipca 2024 r. J. M. za pośrednictwem organu z wykorzystaniem platformy ePUAP złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łomża w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazał, że termin na załatwienie ww. wniosku upłynął po 14 dniach, czyli 5 lipca 2024 r. Do dnia wniesienia skargi Prezydent nie zareagował na wniosek w żaden sposób. W związku z tym na dzień sporządzania skargi Prezydent Miasta Łomży pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, Prezydent jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządzającego ruchem oraz zarządcy dróg publicznych, z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad położonych na terenie miast na prawach powiatu. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką są działania w zakresie organizacji ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 25 lipca 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania, które zawarł w ww. wniosku. Wyjaśnił, że udzielenie odpowiedzi w tym terminie spowodowane było brakiem dostępu do materiałów wynikającym z absencji pracowników odpowiedzialnych za obszar, którego dotyczyły zapytania skarżącego. W związku z udzieleniem odpowiedzi na pytania wynikające z wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r. Prezydent wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania. Skarżący, w piśmie z 2 sierpnia 2024 r. potwierdził, że po wniesieniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek w sposób zgodny z u.d.i.p., w związku z czym zmodyfikował skargę w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi. Skarżący wyjaśnił nadto, że w jego ocenie wniesiona odpowiedź na skargę nie stanowi odpowiedzi Prezydenta Łomży, gdyż jest podpisana przez Zastępcę Prezydenta, a nie dołączono do niej pełnomocnictwa ogólnego lub szczegółowego do reprezentowania organu przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie. Ze względu na brak realizacji przez sąd wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy, nie ma on możliwości zweryfikowania, czy organ stosowny dokument przedłożył. Jeśli nie – nie można traktować tego pisma jako stanowiska organu bez podpisania go przez Prezydenta Łomży lub dosłania pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie. 4. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (m. in.) organy władzy publicznej. Przedmiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu został uregulowany w drodze otwartego katalogu w art. 6 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Łomża jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 21 czerwca 2024 r. poprzez platformę ePUAP, mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym u.d.i.p. 4. Należy stwierdzić, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu, udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. 5. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 998 ze zm.), Prezydent zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję. Z uwagi na powyższe niewątpliwie projekt organizacji ruchu to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 243/22 i powołane tam orzecznictwo, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 6. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak stanowi natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 7. Organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć co do zasady w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Organ dysponuje również możliwością przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, w takim przypadku podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. 8. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP złożył w dniu 21 czerwca 2024 r. elektroniczny wniosek o udzielenie informacji publicznej. Częściową, lecz niepełną odpowiedź uzyskał dopiero w piśmie z 25 lipca 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że 14 – dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został zachowany. W terminie 14 dni od złożenia wniosku w dniu 21 czerwca 2024 r. skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi za pośrednictwem platformy ePUAP. Jak przyznaje sam organ wniosek nie został zrealizowany zgodnie z żądaniem Skarżącego we właściwym terminie, ze względu na brak dostępu do materiałów w związku z absencją pracowników. Nie jest to, zdaniem Sądu, żadne usprawiedliwienie. Odpowiedzi ma bowiem udzielić organ a nie konkretny pracownik. Jeżeli pracownik zajmujący się tym tematem jest nieobecny, zadaniem organu jest wyznaczenie innego pracownika do załatwienia sprawy we właściwym terminie. Podanie przyczyn opóźnienia już po upływie 14 - dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej nie ma wpływu na stwierdzenie bezczynności organu w kontrolowanym zakresie. Sąd dokonuje kontroli co do bezczynności organu na dzień wniesienia skargi. Organ na złożony wniosek w pełni zareagował prawidłowo dopiero po wniesieniu skargi i to w sposób niepełny. Nie odpowiedział bowiem na pytanie dotyczące planowanych inwestycji. Nie dopełnił również obowiązków informacyjnych określonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie poinformował bowiem skarżącego o braku możliwości dotrzymania 14 – dniowego terminu na udzielenie informacji, o przyczynie takiego opóźnienia, jak również nie podał nowego terminu udostępnienia wnioskowanej informacji. Nie wskazał też, czy wnioskowana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, czy też nie. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.). 9. W konsekwencji wątpliwości Sądu nie budzi, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r., o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznając skargę za zasadną. Sąd także zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w pełnym zakresie, w związku z czym w pkt 1 sentencji wyroku orzeczono o rzeczonym zobowiązaniu w tym zakresie. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w braku udzielenia informacji publicznej. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę przede wszystkim fakt, że organ udostępnił żądane informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła. 10. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (100 zł). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.