I SA/Wa 1372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. KKU w wyniku postępowania wznowionego na wniosek PKP S.A. w [...] (dalej jako skarżąca/PKP) decyzją z [...] maja 2019r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm. dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...]. Decyzją tą wojewoda stwierdził nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej ówcześnie w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...] będącej integralną częścią decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż w 2003r. PKP wniosła o wznowienie postępowania komunalizacyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 kpa podnosząc, że karta inwentaryzacyjna nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości, bowiem władającym częścią działki nr [...] jest P.Z.D., a częścią PKP S.A., a na działce znajdowały się budynki i budowle będące urządzeniami kolejowymi. Postępowanie wznowiono postanowieniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie Wojewoda [...] odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. KKU za wojewodą podała, że skomunalizowana nieruchomość wypełnia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a przy tym nie zaistniała negatywna przesłanka określona w jej art. 11 ust. 1 pkt 2 czy w art. 11 ust. 1 pkt 3. Organ uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie wystąpił w niej fałszywy dowód. Organ wyjaśnił, że jakkolwiek nie cała nieruchomość nie była we władaniu P.Z.D, to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że komunalizacji podlegała nie tylko część przedmiotowej nieruchomości zajęta pod ogrody działkowe, ale również pozostała jej część, na której znajdował się budynek magazynowy, służący, jako obiekt zaopatrzenia w leki, ówcześnie funkcjonującej kolejowej służby zdrowia. Ww. budynek, jako nakład PKP, jak również pozostałe nakłady, określone przez PKP jako nakłady kolejowe, nie posiadały charakteru typowych nakładów kolejowych, które służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do ówczesnego Ministra [...]. W konsekwencji wg wojewody, a następnie KKU, powyższe informacje nie stanowią nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie KKU w sprawie nie zaistniały także inne przesłanki wznowienia wskazane w art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa. W skardze na ww decyzję KKU, PKP zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 06.2017 r., 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w szczególności poprzez: - niezebranie i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania decyzji, - nie dokonanie przez KKU wszechstronnej oceny materiału dowodowego w szczególności błędne przyjęcie że skarżąca nie władała częścią spornej nieruchomości, - błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy, - nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, 3) art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie które fakty KKU uznała za udowodnione, dowodów na których oparła rozstrzygnięcie oraz dlaczego innym dowodom odmówiła wiarygodności. PKP zarzuciła też KKU naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny PKP S.A. a nie Miasto [...] władało sporną częścią nieruchomości, 2) art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy poprzez błędne stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki jego zastosowania podczas gdy część spornej nieruchomości była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego - poprzednika prawnego PKP S.A., a zatem nie powinna ona stać się mieniem komunalnym, 3) art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" poprzez ich niezastosowanie i błędne stwierdzenie, iż sporna część nieruchomości nie była we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 10.05.1990 r. W uzasadnieniu skargi PKP ponownie przedstawiła historię utworzenia przedsiębiorstwa PKP i wyposażania go w majątek, począwszy od 1926 r., co w jej ocenie wskazuje, że część przedmiotowej nieruchomości, zajęta na potrzeby PKP, w dniu [...] maja 1990 znajdowała się we władaniu PKP i jako taka nie podlegała komunalizacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] utrzymanej w mocy przez decyzję KKU oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] stanowi art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa a wg ww przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. W świetle orzecznictwa nie budzi wątpliwości co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem [...] maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Zasadnie KKU wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do" jako pojęcia normatywnego związanego z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Wbrew zarzutom skargi, KKU nie kwestionowała zarzutu władania częścią ww nierucomości przez PKP. KKU zarzuciła natomiast, że spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sporna nieruchomość lub jej część, przed dniem [...] maja 1990 r., została przekazana PKP w formie prawem przewidzianej w użytkowanie lub zarząd. Wobec tego, w ocenie Sądu, zasadnie KKU przyjęła, że skoro z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, to oznacza że należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zarzuty skarżącej co do tego, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie są chybione i pozostają w sprzeczności z linią orzecznictwa. W sprawach dotyczących komunalizacji na gruntach zajmowanych przez PKP Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwie uchwały w składzie siedmiu sędziów: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, Nr 4, poz. 59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 42). Wyrażono w nich pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Skrząca nie wykazała, że dysponowała tytułem do ww nieruchomości a jej polemika z zaskarżonym orzeczeniem stanowi wyraz nadużycia prawa w zakresie wznowienia postępowania opartego na konkretnej podstawie prawnej tzn. zmierza w istocie do kolejnej instancji w zakresie omawianej komunalizacji. Stąd całkowicie chybione są zarzuty co do nierzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Postępowanie to (postępowanie główne) było prowadzone kilka dekad temu, a w niniejszym postępowaniu, prowadzonym na skutek wznowienia postępowania w związku z zanegowaniem treści jednego z dowodów – postępowanie miało na celu ustalenie wpływu tej okoliczności na wynik sprawy komunalizacyjnej a nie prowadzenie sprawy od początku. Tym niemniej, organ, pomijając nadzwyczajny charakter postępowania, w obszernym uzasadnieniu decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów merytorycznych. Stanowisko to Sąd podziela i przyjmuje jak własne. Nawiązując do powyższego Sąd stwierdził, że dokonana przez organ ocena decyzji z 1996r. nie budzi zastrzeżeń. W wyniku wznowionego postępowania mogła zapaść tylko decyzja tej samej treści. Nie można zatem mówić o naruszeniu przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego – zwłaszcza w kontekście art. 145 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro nie podniesiono żadnych innych argumentów, a organ nie stwierdził innych wad ww decyzji komunalizacyjnej, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa.