I SA/Wa 331/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr KOA/4423/Pd/21 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 7 października 2021 r. nr 486/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D.(dalej, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco. Burmistrza Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia 7 października 2021 r.. znak: [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb ([...]) na działki: o nr [...] i nr [...]. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 95 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej, jako: ugn). Burmistrz wyjaśnił, że dzielona nieruchomość stanowi teren zamknięty na podstawie decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 marca 2019 r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia 15 marca 2021 r., a celem podziału jest – zgodnie z wnioskiem – wydzielenie działki nr [...], na której znajduje się [...]. W sprawie nadto ustalono, że dostęp do projektowanej działki nr [...] do drogi publicznej będzie zapewniony przez wewnętrzną drogę dojazdową, usytuowana na działce nr [...] oraz działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa D.i użytkowanych przez resort obrony narodowej na podstawie umowy o przekazaniu lasu w użytkowanie z dnia 12 maja 2020 r. Od tej decyzji odwołanie złożyło Nadleśnictwo D. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednakże niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych (art. 95 pkt 8 ugn). Przepis art. 95 pkt 8 ugn odnosi się do wszystkich terenów zamkniętych. Oznacza to możliwość dokonywania podziałów gruntowych niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny zamknięte resortu obrony narodowej. Organ uznał zatem, iż projektowany podział jest dopuszczalny na podstawie art. 95 pkt 8 ugn. Zgodnie natomiast art. 93 ust. 3 ugn, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej: za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W przedmiotowej sprawie, ze względu na własność tego samego podmiotu Skarbu Państwa, nie jest możliwe ustanowienie służebności (art. 247 Kodeksu cywilnego). Pomiędzy stacio fisci Skarbu Państwa zawarto natomiast umowę przekazania dotyczącą użytkowania działek zapewniających dostęp do drogi publicznej. Organ I instancji był zatem, zdaniem Kolegium, uprawniony do zatwierdzenia projektowanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Odnosząc się do treści zarzutów odwołania organ wskazał, iż zgodnie z aktami sprawy działka nr [...] stanowi użytek [...] i [...]. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów inne teren zabudowy ([...]) ma pow. 0.0026 ha. Do powyższego dołączono załącznik graficzny. Jednakże zgodnie z aktami sprawy (wnioskiem, zdjęciem lotniczym, mapą z projektem podziału) na widzialnej działce znajduje się [...] o pow. 5,2345 ha , a nie użytek leśny. Z tych względów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. : a. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U 2021 poz.1990) poprzez pominięcie oznaczenia charakteru użytku według oznaczenia zawartego w powszechnej ewidencji gruntów i budynków; b. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2021 r. poz.1275) poprzez uznanie ze grunt objęty decyzją organu I instancji nie stanowi użytku leśnego podczas gdy zgodnie z definicją lasu zawartą we ww. akcie prawnym, może być również nim grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, a także grunt zajęty pod budynki i budowle związane z gospodarką leśną, c. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 poz. 1326), poprzez utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji i uznanie, iż zatwierdzenie zmiany rodzaju użytku gruntowego dla działki ew. nr [...] i [...] (stan dotychczasowy) na [...] (stan nowy), bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej wydanej zgodnie ze ww. przepisem było prawidłowe; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, błędną ocenę istniejącego stanu faktycznego i oparcie oceny na podstawie pobieżnej oceny twierdzeń wniosku inicjującego postępowanie administracyjne i zdjęć lotniczych, bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na okoliczność ustalenia czy grunt objęty wnioskiem jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, nawet jeśli czasowo pozbawiony jest roślinności leśnej, czy jest zajęty pod budynki i budowle, które mogą służyć gospodarce leśnej lub spełnia inne przesłanki kwalifikujące go do uznania za taką nieruchomość, czy jest objęty planem urządzania lasu, czy prowadzona jest na nim gospodarki leśna oraz pominięcie zapisów ujawnionych w powszechnej ewidencji gruntów w zakresie oznaczenia użytku gruntowego. W ocenie skarżącego, powyższe miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia, iż do zmiany użytku gruntowego przy podziale działki o nr ewid. [...] nie była wymagana decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem decyzja organu I instancji wydana z pominięciem tejże decyzji jest prawidłowa. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 21 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparła skargę, a pełnomocnik [...] Zarządu Infrastruktury w W. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 ugn. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ugn). Natomiast w treści art. 95 ugn unormowano wyjątki od ogólnych zasad podziału nieruchomości. Odmienność trybu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 ugn, w stosunku do zasad ogólnych, określonych w art. 93 ugn polega na braku związania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 95 pkt 8 ugn ustanawia jeden z wyjątków od zasady dokonywania podziałów nieruchomości w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Stanowi bowiem wprost, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Z treści ww. przepisów ugn wynika, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 ugn projekt podziału nieruchomości nie podlega badaniu w kontekście zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu ani pod kątem przeznaczenia terenu, ani też możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z brzmienia art. 95 pkt 8 ugn wynika również, że organ zatwierdzający projekt podziału nie bada celu podziału, gdyż zobowiązany jest jedynie stwierdzić, że podział dotyczy nieruchomości na terenie zamkniętym. Tym samym kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzający podział w tym trybie to ocena, czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W myśl art. 96 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Z kolei definicję terenów zamkniętych zawiera art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i do definicji tej ustawodawca nawiązuje wprost w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, że jest to teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że dzielona nieruchomość stanowi teren zamknięty na podstawie decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z 13 marca 2019 r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia 15 marca 2021 r. Tym niemniej w ocenie Sądu, zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 24 listopada 2021 r. wydane zostały z naruszeniem art. 96 ust. 1 w zw. z art. 95 pkt 8 ugn. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Z. decyzją dnia 7 października 2021 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb ([...]) na działki: o nr [...] i nr [...]. Z wykazu zmian gruntowych, znajdującym się na mapie z projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, wynika, że działka [...] ma pow. 17,8196 ha, w tym 0,0026 ha użytków [...] (inne tereny zabudowane) oraz 17,8170 ha użytku [...] (lasy). Z kolei po podziale (stan nowy), działka nr [...] o pow. 5,2345 ha ma użytek [...], a działka nr [...] o pow. 12,5851 ha użytek [...]. Otóż w ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych dopuszczalności zatwierdzenia zmiany użytku gruntowego w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, albowiem kwestia ta należy do właściwości innego organu (starosty) i dokonywana jest w innej procedurze. Jak wskazuje się w doktrynie (zob. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, 4. wydanie, Warszawa 2021, C.H. Beck, str. 245 i nast.), ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany w oparciu o przepisy ugn, nie zmienia rodzaju użytku gruntowego. "zmiany takiej nie można w szczególności dokonać w ramach procedury podziałowej. Rodzaj użytku gruntowego jest bowiem kategorią ewidencyjną, co wynika z art. 20 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, dlatego jego zmiana może nastąpić przede wszystkim w postępowaniu służącym zmianie oznaczenia rodzaju użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków, tj. w postępowaniu ewidencyjnym lub w postępowaniu, w którym są podejmowane rozstrzygnięcia albo sporządzane są dokumenty wywołujące skutek w postaci zmiany określenia rodzaju użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków.". Trzeba również dostrzec, że w dokumentacji podziałowej należy oznaczyć rodzaj użytków gruntowych dzielonej nieruchomości na podstawie aktualnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – Dz. U. Nr 268 poz. 2663). To z kolei przesądza, że zarówno przed podziałem, jak i po podziale, rodzaj użytku gruntowego pozostaje bez zmian. Wyjaśnić dalej należy, że zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów. Zauważyć należy, iż plan urządzenia lasu zawiera nie tylko opis, ale i zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, a uproszczony plan urządzenia lasu, to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. W ocenie Sądu, nawet jeśli na gruncie w chwili obecnej część działki dzielonej o nr [...] nie jest pokryta drzewostanem, lecz jest użytkowana w inny sposób (w tej sprawie na potrzeby [...]), to nadal stanowi grunt uznany w świetle obowiązujących norm prawnych jako las. Ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu innego niż las będzie możliwe wyłącznie w przypadku udokumentowanej zmiany użytków gruntowych, tj. po wyłączeniu przedmiotowych działek spod działania planu urządzenia lasu lub uzyskaniu decyzji starosty zezwalającej na zmianę lasu na inny użytek. W kontekście powyższego należy także jeszcze raz wskazać, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ugn wójt, burmistrz, i prezydent miasta wydają decyzję zatwierdzającą jedynie podział nieruchomości. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygnąć innych kwestii, w tym związanych ze zmianą użytku gruntowego, albowiem nie ma ku temu ustawowych kompetencji. Sam podział nieruchomości nie może prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu i być podstawą do aktualizacji użytku gruntowego według istniejącego już faktycznego wykorzystywania danego gruntu. Ustalenie klasy bonitacyjnej gruntu innego niż las jest możliwe dopiero po jego zmianie z użytku leśnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (200 zł). Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmie rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z zasadami, określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.