II SAB/Sz 41/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych M. G. (dalej jako: "Skarżący"), w dniu 21 czerwca 2024 r., drogą elektroniczną,wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w określonym terminie. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia 27 lipca 2024 r. Skarżący wskazał, że ilość pracowników gmin oraz rozpatrywanych spraw przez organ nie ma znaczenia przy określeniu czy organ pozostaje bezczynny, czy nie (przynajmniej w obecnym stanie prawnym). Przepisy k.p.a. opublikowane i obowiązujące w danym momencie wskazują wyraźnie przesłanki, kiedy organ administracji pozostaje w bezczynności, a kiedy w przewlekłości. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu o dużej ilości spraw oraz nieproporcjonalnością składu osobowego. Wskazał, że jest to działanie typowe dla "demagogii", czyli działanie obliczone na łatwy efekt, poklask w celu odwrócenia uwagi Sądu nad sednem sprawy. Skoro organ administracji publicznej nie realizuję swoich ustawowych obowiązków, to składa on ustawowe wnioski oraz skargi do Sądu, ponieważ tylko tu może liczyć na ochronę. Skarżący podkreślił, że chciałaby, aby postępowanie toczyło się z jego woli w zgodzie z k.p.a, niestety tak nie jest, organ jest bezczynny, ponieważ nie wydał decyzji administracyjnej w terminie wskazanym w k.p.a. Sytuacja ta jest nie zrozumiała dla Skarżącego, ponieważ PNIB okłamuje rzeczywistość i po raz kolejny nie stosuje się do przepisów prawa opublikowanych i obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej części pisma Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw - co oznacza, w ocenie Skarżącego, że nie jest to zamknięty katalog spraw. Skarżący zacytował dalej treść art. 221, art. 235, art. 36, art. 37, art. 38 k.p.a. i wskazał, że normy wyrażone w przepisach art. 237 § 4 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.a. w zw. z art. 227 k.p.a. w zw. z art. 221 k.p.a. w zw. z art. 235 k.p.a. w zw. z art. 36-37 k.p.a. mają na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, które ma miejsce w niniejszym postępowaniu. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie, bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. W odpowiedzi na skargę, udzieloną pismem z dnia 25 sierpnia 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarga została złożona przez osobę nieuprawnioną, gdyż Skarżący nie jest stroną postępowania. Nie był on bowiem inwestorem i stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku "A" na działce nr [...] w obrębie D. i dlatego nie został uznany za stronę we wznowionym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Organ podał dalej, że w rozpoznawanej sprawie inwestorami oraz adresatami postanowień i decyzji są te podmioty, o których mowa w art. 59 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie inwestorzy, którzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie rzeczonego budynku mieszkalnego "A". Zatem żadne inne podmioty nie mają statusu uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego, w sprawie budynku "A", zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż decyzja ta nie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Tym samym, w ocenie organu, Skarżący nie posiada w tym postępowaniu - o którym mowa w art. 59 ustawy Prawo budowlane, interesu prawnego, bowiem nie był i nie jest inwestorem oraz adresatem tej decyzji. Organ wskazał, że w dniu 19 czerwca 2023 r. Skarżący złożył w PINB w Gryfinie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, mimo że nie był on stroną w toku postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ani w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Nie wskazał też przesłanek określonych w art. 145 § 1 w pkt 1 i 8 k.p.a., stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryfinie wydał w dniu 6 lutego 2024r. z urzędu postanowienie znak: PINB.510.19-8.2023.PSz o wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. Organ postępowanie w tej sprawie zakończył decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. nr PINB.0510.4.19-14.2023.RS. O tym, że Skarżący nie posiada i nie posiadał statusu strony w prowadzonym postępowaniu został powiadomiony w postanowieniu z dnia 6 lutego 2024 r. nr PINB.510.19-8.2023.PSz przesłanym mu "Do wiadomości" oraz w piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr PINB.0510.19- 25.2023.RS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w ww. przepisie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz.615, z późn.zm), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Mając zatem na względzie powyższe, zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Tym samym wniesienie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na wydane w sprawie decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, które zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryfinie. Z treści uzupełnienia skargi (pismo z dnia 27 lipca 2024 r.) wynika, że jest to w istocie skarga powszechna, uregulowana przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 t.j.), zwanej dalej "k.p.a." Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić również należy, że wskazana skarga nie inicjuje postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. Podlega ona rozpoznaniu przez właściwy organ, wskazany w art. 229 k.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się stronę skarżącą stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Skarga ta jest więc odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych nie podlega ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników oraz ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a., gdyż jest to wewnętrzna sprawa tych organów. Sprawy te nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Tym samym wniesiona skarga jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, w pkt II postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.