II SA/Rz 148/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S." z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO.4122/7/2023 w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego - skargę oddala – Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") z [...] czerwca 2023 r. nr [...], orzekającą o wymierzeniu P. J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "Skarżący"), kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej: "u.d.p."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 29 listopada 2022 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w [...] podczas kontroli dróg na terenie [...], stwierdzili umieszczoną na przyczepce samochodowej o numerach rejestracyjnych [...], dwustronną reklamę o treści [...], w pasie drogowym drogi publicznej gminnej ul. [...] w [...]. Przedmiotowa reklama znajdowała się na parkingu w odległości 4 m od krawędzi jezdni ww. ulicy, na terenie działki nr [...] w obr. ew. [...] (wł. Gminy [...], zarządca Miejski Zarząd Dróg w [...]). Podczas czynności wykonano zdjęcia oraz pomiar reklamy: 4,90 m x 2,40 m – jedna strona. Zarządca drogi pismem z 2 lutego 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej i zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin. Oględziny przeprowadzone w dniu 21 lutego 2023 r. wykazały brak przyczepki z reklamą. W miejscu gdzie była umieszczona pozostała pomarańczowa farba, po obrysowaniu kół przyczepki oraz ślady, zagłębienia po kołach i podpórce przyczepki. Pismem z 27 lutego 2023 r. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa przyczepka jest jego własnością i użyczył jej swojemu bratu u którego pracuje. Oświadczył, że nie wiedział iż parking, na którym parkował przyczepkę jest pasem drogowym. Wyjaśnił, że ww. przyczepkę usunął z parkingu początkiem lutego 2023 r. Decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...], Prezydent [...] wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 55 742,40 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa ruchu drogowego drogi publicznej gminnej ul. [...] w [...] (na terenie części działki nr [...] w obr. ew. [...]) poprzez umieszczenie reklamy o wymiarach 4,90 m x 2,40 m na przyczepce samochodowej o nr rej. [...] w okresie od 29 listopada 2022 r. do 15 lutego 2023 r. Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w zakresie nakładającym na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 55 742,40 zł za okres od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego [...], w której w załączniku ustalono wysokość stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] w tym m.in. opłatę za umieszczenie reklam w pasie drogowym (ust. 5 lp. 2 załącznika do ww. uchwały). SKO wskazało, że w myśl wskazanego przepisu, opłatę tę stanowi iloczyn stawki opłat za 1 m2 powierzchni reklamy i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Dla dróg gminnych stawka opłaty za 1 m2 jednej strony powierzchni reklamy wynosi 3 zł. Kolegium podniosło także, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. SKO zauważyło, że ustalenia Organu I instancji na okoliczność usytuowania dwustronnej reklamy w graniach pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Z protokołów kontroli pasa drogi publicznej wynika, że przedmiotowa reklama znajdowała się na parkingu przy drodze gminnej ul. [...] w [...]. Pracownicy Organu I instancji dokonali pomiaru reklamy ustalając jej wymiary, tj. 4,90 m x 2,40 m – jedna strona oraz ilość dni zajęcia pasa drogowego tj. łącznie 79 dni w okresie od 29 listopada 2022 r. do 15 lutego 2023 r. Zarówno z dokumentacji fotograficznej jak i pomiarów przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników Organu I instancji wynika, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie ruchu drogowego bez zezwolenia co obligowało organ do ustalenia kary pieniężnej z tego tytułu. Organ odwoławczy odniósł się także do twierdzeń strony dotyczących nie odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f k.p.a. pomimo, że w ocenie Skarżącego waga naruszenia jest znikoma. Kolegium wskazało, że biorąc pod uwagę całokształt okoliczności zaistniałych w sprawie nie można uznać, iż waga naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych jest znikoma m.in. z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Nadto wskazało, że zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, nie było pierwszym takim zajęciem, którego dopuścił się P. J. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego Ł. S., wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, tj. brak sprecyzowania szerokości pasa drogowego ul. [...] w [...], co implikuje wniosek, iż Organ II instancji, utrzymując przedmiotową decyzję administracyjną w mocy, nie powołał się na istniejące w sprawie okoliczności, pozwalające przyjąć, iż przyczepa samochodowa z reklamą została umieszczona przez Skarżącego w granicach w/w pasa drogowego; - art. 9 k.p.a. tj. zasady informowania stron, poprzez nieuzasadniony brak znalezienia podstaw przez Organ II instancji do zastosowania w przedmiotowej sprawie niniejszego przepisu, wobec braku powiadomienia Skarżącego przez pracownika Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej: "MZD") w trakcie rozmowy telefonicznej z dnia 30 listopada 2022 r., o jaką konkretnie odległość należy przesunąć przyczepkę z reklamą, by nie znajdowała się w granicach pasa drogowego, a przez to brak znalezienia przez Organ II instancji uchybień Organu I instancji, polegających na zaniechaniu obowiązku przekazania Skarżącemu, jako stronie wszczętego postępowania administracyjnego, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku prowadzonego postępowania, tak aby Skarżący jako strona nie podniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a w konsekwencji tego niezasadne utrzymanie skarżonej decyzji w mocy przez Organ II instancji; - art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez powielenie przez Organ II instancji – za Organem I instancji – niewłaściwego zastosowania niniejszego przepisu do przedstawionego stanu faktycznego sprawy, z pominięciem jej istotnych okoliczności tj. pozostawania Skarżącego w usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności swojego działania, który po powzięciu wiadomości o pozostawaniu przyczepki samochodowej z reklamą w pasie drogowym przy ul. [...] w [...] w dniu 1 grudnia 2022 r. przesunął ją na odległość 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zachowując wymaganą odległość, określoną art. 43 ust. 1 uodp, czym uczynił zadość nałożonemu na niego przez MZD zobowiązaniu, a w konsekwencji tego bezpodstawne podtrzymanie przez Organ II instancji zasadności nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej, w wymiarze określonym przedmiotowym przepisem; - art. 189f § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w toku procedowania przez Organ II instancji, a w konsekwencji tego bezzasadne utrzymanie w mocy skarżonej decyzji przez Organ II instancji, w sytuacji gdy okoliczności sprawy bezsprzecznie wskazują, iż Skarżący pozostawał w usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności swojego działania, wobec przesunięcia przyczepki samochodowej z reklamą na dopuszczalną prawem odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni, a tym samym zaprzestał naruszeń, co pozwala na przyjęcie, iż w odniesieniu do Skarżącego zmaterializowały się przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w wymiarze zakreślonym przepisem; - art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie przez Organ II instancji w niniejszej sprawie, skutkujące przyjęciem, iż przedmiotowa przyczepa samochodowa z reklamą, po przesunięciu jej przez Skarżącego na odległość 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, nadal znajduje się w granicach pasa drogowego, podczas gdy treść przedmiotowego przepisu wyraźnie wskazuje, iż umieszczenie reklamy przy drodze powinni nastąpić z zachowaniem od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowanym, co naprowadza wyraźnie na wniosek, iż Skarżący przestawiając przyczepę zachował wymaganą odległość w stopniu większym niż minimalna, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy przez Organ II instancji skarżonej decyzji; - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne rozpoznanie stanu faktycznego i niedostateczne wyjaśnienie sprawy w toku procedowania przez Organ II instancji, a to z uwagi na ustalenie przez Organ II instancji, że przyczepa samochodowa z reklamą znajdowała się w pasie drogowym oraz na parkingu znajdującym się na działce nr [...] obr. [...] w [...], podczas gdy na rzeczonej działce nie znajduje się żaden parking, a zatem przyczepa samochodowa z reklamą nie mogła być parkowana przez Skarżącego na ww. działce, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy przez Organ II instancji skarżonej decyzji nadto wydanie decyzji przez osobę nieposiadającą stosownego umocowania do działania w imieniu Organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Organ II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej, nadto o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.; dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pod pojęciem pasa drogowego rozumie się wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie takie jest wymagane m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. W sytuacji wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Wielkość opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organem, do którego zadań należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych jest zarządca drogi (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu ochronę wartości określonych przez przepisy prawa administracyjnego i zapobieganie działaniom naruszającym te dobra, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kar za działania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie całości wszechstronnie zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał jest kompletny i pozwala na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia. W sprawie, Organ wyjaśnił, że mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego. Należąca do Skarżącego przyczepa ze znajdującą się na niej reklamą, w okresie od 29 listopada 2022 r. do 15 lutego 2023 r. została umieszczona na działce nr [...] obr. ew. [...] w [...] stanowiącej własność gminy Miasto [...]. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka ta w całości ma charakter drogowy. Znajduje się na niej ulica [...] do której przylega rów, pas zieleni, miejsce w którym się znajdowała oznakowane jest znakiem drogowym pionowym oznaczonym literą P -parking. Miejsce to spełniało funkcje pasa drogowego. Zgodnie z przytoczoną wyżej definicją przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dodać również należy, że elementem składowym pasa drogowego może być również w myśl art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zatem pas drogowy to nie tylko jak próbuje dowieść Skarżący droga i wyznaczony pas ruchu, ale również inne elementy, które pozostają w ścisłym związku z tą drogą, zapewniając prawidłowe z niej korzystanie. Zgodnie z art. 34a u.d.p. rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. Pas drogowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 z późn. zm.) stanowi działkę ewidencyjną. Działka ta zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia definiowana jest jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. W systemie katastralnym pasy drogowe występują jako działki ewidencyjne (katastralne), w ramach określonych obrębów ewidencyjnych (katastralnych), w odniesieniu: 1) do dróg krajowych jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad; 2) dróg wojewódzkich jako własność województw; 3) dróg powiatowych jako własność powiatów; 4) dróg gminnych jako własność gmin. W systemie katastralnym pasy drogowe zaliczone zostały do grupy użytków gruntowych "Grunty zabudowane i zurbanizowane" oraz rodzaju "Tereny komunikacyjne". W ramach tego rodzaju wyodrębniono między innymi drogi, oznaczone na mapach ewidencyjnych (katastralnych) symbolem dr (§ 9 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (por. D. Wilkowska-Kołakowska (w:) Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 4.). Pas drogowy jest wytyczany przez odpowiednie organy państwa, które mają w obowiązku wyznaczyć pas drogowy zgodnie z celami wskazanymi w art. 34a u.d.p. Ani Skarżący ani organ nie mogą arbitralnie wskazywać, która część pasa drogowego jest niezbędna do realizacji celów ustawy. Wskazać również należy, że pas drogowy jest wytyczany w sposób mający zapewnić bezpieczeństwo ruchu, a także umożliwiający zmianę parametrów drogi w przyszłości, zatem nie mogą się w nim znajdować niepożądane urządzenia. W sprawie wytyczenie pasa drogowego wynika z dołączonej do akt Książki Drogi Miejskiego Zarządu Dróg w [...], znajdującej się w niej mapy, z której niezbicie wynika, że miejsce, w którym znajdowała się przyczepa położone było w obrysie pasa drogowego. Zatem nie ma znaczenia, że w pierwszym okresie przyczepa z reklamą była posadowiona w odległości 4 m od pasa jezdni a następnie przesunięta na odległość 15 m w sytuacji, gdy w każdym przypadku znajdowała się w pasie drogowym. Nie może być również uznana za usprawiedliwioną próba zwolnienia się z odpowiedzialności przez powołanie na, niczym nie udowodniony, fakt wprowadzenia Skarżącego w błąd przez pracownika urzędu co do szerokości pasa drogowego. Okoliczności te nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Podsumowując, w ocenie Sądu Organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że w okolicznościach sprawy doszło do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego przez przyczepę z umieszczoną na niej reklamą, w związku z czym zachodziły podstawy do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej. W ocenie Sądu w świetle materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli i oględzin oraz fotografii wykonanych w dniach 29, 30 listopada 2022, 28 grudnia 2022 r., 30 stycznia 2023 r., 31 stycznia 2023 r., 1 lutego 2023 r. nie budzą wątpliwości okresy zajęcia pasa drogowego przyjęte do wyliczenia kary administracyjnej przez organ odwoławczy, precyzyjnie opisane w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani wysokość naliczonej kary administracyjnej. Także Skarżący ich nie kwestionował. W przedmiotowej sprawie dokonano prawidłowych wyliczeń kary administracyjnej, organy uwzględniły bowiem zasady naliczania opłat wynikające z art. 40 ust. 6, ust. 8 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Określając stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, organy prawidłowo wzięły pod uwagę unormowanie art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. W niniejszym przypadku należało wziąć pod uwagę aktualne stawki wynikające z uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego [...]. Takie też stawki organ odwoławczy przyjął do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, obliczając karę w stosunku do reklam i ich konstrukcji nośnej, z uwzględnieniem każdorazowo powierzchni potwierdzonej protokołem kontroli oraz okresu zajęcia pasa drogowego. Wymierzona Skarżącemu sankcja finansowa uwzględniała również normę wynikającą z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności stawki opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ odwoławczy wyczerpująco również uzasadnił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a., przewidującego możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie o drogach publicznych można wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa k.p.a. - Administracyjne kary pieniężne). Dział ten zawiera regulację, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, uznać należy, że art. 189f k.p.a. ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, ma zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że art. 189f k.p.a. stosuje się także w przypadku decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, oraz z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 24/20). W tym względzie zauważyć należy, że przepisy działu IV k.p.a. mają za zadanie wypełnienie luki systemowej w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych. Zgodnie z przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to przewiduje odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie wymienione w nim przesłanki: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma i 2) strona zaprzestała naruszenia prawa. Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy ocenie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ustalaniu wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Za powołaną regulacją można więc przyjąć, że za naruszenie nieistotne (znikome) uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zdaniem Sądu wymierzona Skarżącemu kara pieniężna taka nie jest. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w sytuacji gdy jest to druga wymierzona w krótkim okresie czasu kara nie można mówić o znikomej społecznej szkodliwości czynu. Ponowne naruszenie tych samych przepisów wskazuje, że raz wymierzona kara za podobne wykroczenie administracyjnoprawne nie osiągnęła rezultatu. Powtarzalnemu niezgodnemu z prawem zachowaniu nie można przypisać cechy znikomości, lecz utrwalającej się praktyki czerpania korzyści z nielegalnego procederu. W sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był bowiem kompletny i wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie zachodziła więc potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, a zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnie rozważony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Oczywiście w sprawie nie mamy do czynienia z art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten ustalający dopuszczalne miejsca usytuowania obiektów i reklam dotyczy umieszczania ich przy drogach poza obszarami zabudowanymi, tymczasem w sprawie mamy do czynienia z obszarem zabudowanym. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.