I OZ 56/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1194/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg Miasta [...] i J. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 18 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1194/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji), po rozpoznaniu wniosku J. S. (dalej również: Skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przytoczył treść art. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej "p.p.s.a.". Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że niewątpliwie zaskarżona decyzja spowodowała zmianę w zakresie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, albowiem uchylenie decyzji w zakresie przyznania użytkowania wieczystego, powoduje, że wniosek dekretowy będzie podlegał ponownemu rozpoznaniu, przy czym decyzja ta wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nigdy nie zostało przyznane. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest zatem pozbawienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości osób, którym prawo to przysługiwało. W ocenie Sądu I instancji, sam ten fakt nie jest jednak wystarczającą przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż ma charakter odwracalny, a ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji będzie skutkowało przywróceniem tego prawa. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że Skarżący upatruje trudnych do odwrócenia skutków czynności podejmowanych przez organ oraz Gminę [...] odnoszących się do wykreślenia z ksiąg wieczystych prawa użytkowania wieczystego oraz przejęcia zarządu nieruchomościami, których dotyczą zaskarżone decyzje. Sąd I instancji zauważył przy tym, że istotnie, dokonanie wpisu w księdze wieczystej w wyniku wydania decyzji w niniejszej sprawie znajduje oparcie w art. 40 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 795), zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio [...] albo Skarbu Państwa. Okoliczność ta jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie może jednak stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jako że dokonanie wpisu w księdze wieczystej także nie jest okolicznością nieodwracalną, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji będzie stanowiło podstawę do wykreślenia dokonanego wpisu. Wskazanie na możliwość podjęcia w dalszej kolejności przez Miasto [...] innych działań w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości jest, zdaniem Sądu I instancji, twierdzeniem przyszłym i niepewnym, które ma jedynie charakter hipotetyczny i nie zostało w żaden sposób wykazane. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji jest jedynie środkiem ochrony tymczasowej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, Sąd nie dokonuje oceny zasadności skarg. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżący złożył zażalenie, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że należy zgodzić się z zapatrywaniami Sądu I instancji, że dokonanie wpisu w księdze wieczystej w postaci prawa użytkowania wieczystego jest czynnością odwracalną, gdyby nie było związane to z jednoczesną koniecznością wykreślenia praw osób trzecich ustanowionych na tym prawie t.j. odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez nieruchomość, polegającą na zapewnieniu dla właścicieli lokali wyodrębnionych budynku (oficyny) na działce o nr [...] dostępu do drogi publicznej celem przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. W ocenie Skarżącego, pozbawienie właścicieli lokali znajdujących się w budynku (oficyny) na działce o nr [...] prawa przejścia i przejazdu przez działkę o nr [...] stanowiącej podwórko, która jest jedyną możliwą drogą dotarcia do drogi publicznej uniemożliwi im korzystanie ze swojej własności w sposób legalny. Zaznaczył, że działki o nr: [...] są położone jedna za drugą i nie jest możliwe przejście na działkę o nr [...] nie przechodząc przez działkę o nr [...]. W jego ocenie, naprawienie skutków utraty obecnie praw do przejścia i przejazdu przez właścicieli wykupionych lokali w budynku (oficyny) na działce o nr [...] w związku z brakiem możliwości prawidłowego i zgodnego z prawem użytkowania swoich mieszkań dzisiaj - nie jest możliwe do naprawienia w przyszłości. Zaznaczył również, że powyższe prawa dotyczą osób trzecich które nie powinny ponosić szkodliwych dla nich skutków wydanej decyzji administracyjnej ich nie dotyczącej. Dalej Skarżący wskazał, że dla niego wielce spodziewanym nieodwracalnym skutkiem, wobec prawdopodobnego długiego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd, będzie przedawnienie się dużej części roszczeń o zapłatę za korzystanie z prawa przejścia i przejazdu przez właścicieli lokali położonych na działce o nr [...], gdyż przyznane im prawo przejścia i przejazdu zostało ustawione jako prawo odpłatne. Zaznaczył, że przedawnienie roszczeń okresowych następuje po trzech latach i nie można go przywrócić. Właściciele lokali w budynku (oficyny) na działce o nr [...] dobrowolnie nie chcą płacić za nabyte przez siebie prawo przejścia i przejazdu. Konieczne jest występowanie do sądu o zapłatę. W jego ocenie, wielce prawdopodobne jest, że w takim wypadku, graniczącym, jego zdaniem, z pewnością, pozwani podniosą argument przedawnienia do dużej części należności jakie mają w stosunku do niego. Na dowód jakie są to kwoty załączył do wniesionego zażalenia przykładową wycenę służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu (ustanowionej na działce o nr [...]) dla lokalu nr [...] dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w 2016 r., która została określona na kwotę 3980 złotych (opłata roczna). Reasumując wskazał, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, przed prawomocnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie przez sąd uprawdopodabnia, graniczące z pewnością, spowodowanie nieodwracalnych skutków prawnych i ekonomicznych. Jego zdaniem, można temu zapobiec jedynie poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na wniesione zażalenie Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu podała, że w całości podziela rzetelną i wyczerpującą argumentację Sądu I instancji zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Komisji, przedstawiona w zażaleniu argumentacja nie jest przekonująca. Skarżący bowiem czyni w argumentacji szereg założeń abstrakcyjnych i mało prawdopodobnych (np. w kwestii terminu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego). Dodatkowo wnioskujący nie przedstawił jakiejkolwiek przybliżonej kwoty szkód, które miałyby nastąpić w wyniku wykonania decyzji (ustawodawca umożliwił wstrzymanie wykonalności decyzji wyłącznie w przypadku niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody). Zdaniem Komisji, Skarżący nie dostrzegł przy tym, że oprócz roszczeń o zapłatę z tytułu ustanowionej odpłatnie służebności przysługują mu także inne roszczenia, które przedawniają się ze znacznie dłuższym upływem czasu (np. roszczenie o wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości). Jeśli chodzi natomiast o szkody po stronie osób trzecich, to, zdaniem Komisji, Skarżący zapomina, że służebność gruntowa może zostać ustanowiona ponownie poprzez zawarcie stosownej nowej umowy w każdym czasie na wypadek rzeczywistego jej ustania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na stronie składającej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa obowiązek wykazania konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powinna ona zatem w sposób wnikliwy uzasadnić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, przedstawiając spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Niedopełnienie obowiązku prawidłowego i pełnego uzasadnienia wniosku nie można uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 207). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący nie wykazał ani nie udokumentował konkretnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym zasadnym jest uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. Skarżący we wniesionym zażaleniu podał, że konieczność wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wykreślenia praw osób trzecich ustanowionych na tym prawie t.j. odpłatnej i na czas nieoznaczony służebności gruntowej przejścia i przejazdu przez nieruchomość, polegającą na zapewnieniu dla właścicieli lokali wyodrębnionych budynku (oficyny) na działce nr [...] dostępu do drogi publicznej celem przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowego właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że okoliczności uzasadniające żądanie strony o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany. A w związku z tym strona wnosząc o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności nie może powoływać się we wniosku na ewentualne szkody osób trzecich. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania prowadzone jest wyłącznie na wniosek, zagrożenie szkodą lub skutkami powinno dotyczyć wnioskodawcy, nie mogą go natomiast uzasadniać pośrednie skutki decyzji dotykające innych osób. W odniesieniu do powyższego, jedynie na marginesie zaznaczyć jedynie należy, że jak słusznie wskazała Komisja w odpowiedzi na wniesione zażalenie, służebność gruntowa może zostać ustanowiona ponownie poprzez zawarcie stosownej umowy w każdym czasie na wypadek rzeczywistego jej ustania. Odnosząc się do dalszej argumentacji zażalenia uznać należy, że jest ona również nieprzekonująca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący czyni w argumentacji szereg założeń czysto abstrakcyjnych i niepewnych. Twierdzenia te są hipotetyczne i stanowią subiektywną ocenę Skarżącego, które nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione w oparciu o już zaistniałe fakty. Tylko istnienie realnego i wymiernego zagrożenia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uzasadnia udzielenie ochrony tymczasowej. Zauważyć należy, że Skarżący nie przedstawił bowiem wysokości szkód, które miałyby nastąpić w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Do zażalenia dołączył jedynie pierwszą stronę wyciągu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z [...] kwietnia 2016 r., który ma obrazować przykładową wycenę służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu (ustanowionej na działce o nr [...]) dla lokalu nr [...], która została określona na kwotę [...] złotych (opłata roczna). Skarżący nie przedstawił przy tym żadnych dokumentów obrazujących jego aktualną sytuację finansową i majątkową. Tym samym nie wykazał, jaki konkretnie wpływ na jego sytuację majątkową może mieć utrata opłaty z tytułu służebności gruntowej. Zauważyć dodatkowo trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że należności pieniężne mogą zostać w każdym czasie zwrócone, czy też rozliczone między stronami. Świadczenia pieniężne są ze swej natury świadczeniami odwracalnymi i ze swej istoty nie wywołują trudnych do odwrócenia skutków. Jak słusznie przy tym wskazała Komisja w odpowiedzi na wniesione zażalenie, oprócz roszczeń o zapłatę z tytułu ustanowionej odpłatnie służebności – przysługują Skarżącemu także inne roszczenia, które przedawniają się ze znacznie dłuższym upływem czasu (np. roszczenie o wynagrodzenie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości). Odnosząc się do cywilnoprawnych skutków decyzji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie mają one dla sprawy znaczenia. Do oceny skutków prawnych wydania decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie skutków cywilnoprawnych właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Ocena ta wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Nadto ewentualne kwestie odszkodowawcze nie są bezpośrednimi następstwami decyzji. W tej sytuacji, wobec braku zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.