III SAB/Kr 40/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie przekazania sprawy o rozgraniczenie do właściwego sądu I. zobowiązuje Wójta Gminy L. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 30 dni; II. stwierdza, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza na rzecz skarżącego Ł. S. od Wójta Gminy L. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 2 maja 2024 r. Ł. S. (dalej: "skarżący") zarzucił Wójtowi Gminy L. bezczynność w przedmiocie przekazania sprawy o rozgraniczenie nieruchomości sądowi powszechnemu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na przekazaniu sprawy o rozgraniczenie prowadzonej przed Wójtem Gminy L. znak IGK.6830.1.2021.PJ do sądu właściwego w terminie 7 dni, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący nie występował z wnioskiem o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, a jedynie zakwestionował postanowienie o kosztach postępowania, zażalenie skarżącego zostało przekazane organowi właściwemu. Skarga na bezczynność została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 30 maja 2023 r. Wójt Gminy L. orzekł o rozgraniczeniu i zatwierdził ustalone w toku postępowania rozgraniczeniowego granice nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] objęta księgą wieczystą KW nr [...], w której własność wpisana jest na rzecz W. S. od nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] objęta księgą wieczystą nr KW [...], w której własność wpisana jest na rzecz skarżącego. W decyzji znalazło się pouczenie, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od daty doręczenia przekazania sprawy sądowi za pośrednictwem Wójta Gminy L. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 1 czerwca 2023 r. Postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r. Wójt Gminy L. ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2900 zł i zobowiązał skarżącego do poniesienia kosztów w wysokości 1450 zł oraz W. S. w kwocie 1450 zł. Postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 1 czerwca 2023 r. W dniu 5 czerwca 2023 r. do Urzędu Gminy L. wpłynęło stanowisko pełnomocnika skarżącego, w którym wskazano, że w związku z otrzymanym pismem i obciążeniem skarżącego połową kosztów za przeprowadzenie rozgraniczenia skarżący nie wyraża zgody. Uważa, że przeprowadzenie czynności nie było zasadne, nie jest prawdą, aby jako właściciel wyraził zgodę na wydanie orzeczenia. Podkreślił, że z obecnych pomiarów wynika, że działka skarżącego została pomniejszona o 30 cm na całej długości ogrodzenia. Wójt Gminy L. potraktował pismo skarżącego jako zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego i przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. orzekające o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W dniu 23 lutego 2024 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ponaglenie z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący wniósł o niezwłoczne przekazanie sprawy o rozgraniczenie do właściwego sądu wobec złożonego przez skarżącego w dniu 4 czerwca 2023 r. sprzeciwu od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Postanowieniem z dnia 27 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że Wójt Gminy L. nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie niesporne jest, że decyzją z dnia 30 maja 2023 r., doręczoną skarżącemu 1 czerwca 2023 r., Wójt Gminy L. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości skarżącego. W decyzji znalazło się pouczenie, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi właściwemu w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Niesporne jest również, że pismem z dnia 4 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego nie wyraził zgody na obciążenie połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wskazał, że przeprowadzenie czynności nie było zasadne, nie wyraził zgody na wydane orzeczenie, a z dokonanych pomiarów wynika, że działka skarżącego została pomniejszona o 30 cm na całej długości ogrodzenia. Okolicznością sporną jest, czy pismo z dnia 4 czerwca 2023 r. zawierało zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, czy powinno być również potraktowane przez Wójta Gminy L. jako wyraz niezadowolenia skarżącego z ustalenia granicy, a zatem wniosek o przekazanie sprawy rozgraniczenia sądowi powszechnemu. Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, CBOSA). Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Na wstępie należy wskazać, że nie zaistniały przeszkody formalne orzekania przez Sąd w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy L. – skarżący poprzedził skargę ponagleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd zważył, że zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. O bezczynności w załatwieniu sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, zaś organ tego nie czyni (por. wyrok WSA w Łodzi z 31.07.2018 r., III SAB/Łd 23/17, CBOSA). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151, dalej: "p.g.i.k.") wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zgodnie z art. 33 ust. 3 p.g.i.k. strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W ocenie Sądu organ powinien w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść pisma skarżącego z dnia 4 czerwca 2023 r. Niewątpliwie bowiem, skarżący kwestionuje w nim obciążanie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ale również podnosi, że nie zgadzał się na czynność rozgraniczenia, a także wskazuje, że doszło do pomniejszenia działki skarżącego, co niewątpliwie stanowi wyraz niezadowolenia skarżącego z ustalonego przebiegu granicy. Sąd podziela przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14). Podkreślić należy, że ustalenie rzeczywistej treści wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2023 r. było szczególnie istotne, ponieważ art. 33 ust. 3 p.g.i.k. przewiduje wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rezultacie, powinien być interpretowany w sposób ścisły, a jakiekolwiek wątpliwości nie mogą być rozstrzygane na rzecz odstępstwa od tej zasady. Ustalenie rzeczywistej treści żądania było również uzasadnione tym, że tego samego dnia doręczono skarżącemu decyzję o rozgraniczeniu, jak i postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, a z treści pisma nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że składał on jedynie zażalenie na postanowienie o kosztach. Tymczasem, Wójt Gminy L. arbitralnie nadał treść wnioskowi skarżącego z dnia 4 czerwca 2023 r. i przyjął, że zawiera on wyłącznie zażalenie na postanowienie o kosztach. Wskazać należy, że "uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy wyłącznie do strony, a nie do sfery ocennej organu. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem. Brak w podaniu określenia żądania w sposób precyzyjny i nienasuwający jakichkolwiek wątpliwości jest brakiem formalnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." (wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., I OSK 841/23). W rezultacie, Wójt Gminy L. powinien wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o sprecyzowanie treści żądania, a nie samodzielnie nadawać mu treść. Z uwagi zatem na przedwczesne przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 4 czerwca 2023 r. zawiera wyłącznie zażalenie na postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie przekazania sprawy sądowi właściwemu. W rezultacie, zasadne było zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 30 dni. Sąd stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 659/23). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego został złożony 4 czerwca 2023 r., a zatem doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Co więcej, organ pominął podstawowe obowiązki wynikające z przepisów prawa, a nakładające na Wójta Gminy L. obowiązek ustalenia rzeczywistej treści pisma skarżącego z dnia 4 czerwca 2023 r. Tym bardziej, że organ w tym samym dniu wydał decyzję o rozgraniczeniu i postanowienie o kosztach postępowania, obydwa rozstrzygnięcia zostały doręczone w tym samym dniu, a w rezultacie w tym samym dniu otworzył się termin do złożenia zażalenia na postanowienie o kosztach i przekazanie sprawy rozgraniczenia sądowi właściwemu. Co więcej, w treści pisma skarżący zakwestionował zarówno koszty postępowania, jak i sam wynik postępowania rozgraniczeniowego. W rezultacie, pominięcie w ogóle przez organ wyrażonego przez skarżącego niezadowolenia z przebiegu granicy, bez wezwania o sprecyzowanie przez skarżącego treści wniosku i przyjęcie, że skarżący zakwestionował wyłącznie postanowienie o kosztach, nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, ani prawnych sprawy. Równocześnie, skutki takiego działania organu są daleko idące, ponieważ jak wynika z akt sprawy w wyniku dokonanej przez Wójta Gminy L. interpretacji pisma skarżącego z dnia 4 czerwca 2023 r. doszło do stwierdzenia prawomocności decyzji rozgraniczeniowej. Sąd oddalił skargę w zakresie, w jakim skarżący domagał się zasądzenia od Wójta Gminy L. sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, przede wszystkim jednak pełni funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma ono być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 1541/23). Pokreślić należy, że przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (wyrok WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2024 r., II SAB/Po 28/24). Zdaniem Sądu uzasadnienie zawarte w skardze nie daje podstaw do przyjęcia, aby po stronie skarżącego powstał jakikolwiek uszczerbek, strata, czy krzywda wynikająca z bezczynności Wójta Gminy L. w przekazaniu sprawy o rozgraniczenie do sądu właściwego. Skarżący powołał ogólnikowe stwierdzenia o powstaniu po stronie skarżącego szkody moralnej wynikającej z przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący ogólnie wskazał, że w jego ocenie zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł z uwagi na czas trwania postępowania oraz okoliczność, że sprawa dotyczy jego prawa własności. Tymczasem, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w niniejszej sprawie, z uwagi na bezczynność Wójta Gminy L. w przekazaniu sprawy o rozgraniczenie sądowi właściwemu doszło do powstania jakiejkolwiek straty po jego stronie. Z tej przyczyny Sąd w tym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 wyroku.