VIII SA/Wa 451/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2024 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. B. (dalej: skarżąca, strona), od decyzji z 19 lutego 2024 r., Nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent), ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. T. (dalej: inwestor), polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] (obręb [...] – W. K.) w R., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kontrolowana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 23 marca 2023 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na ww. działkach. Decyzją z 28 lipca 2023 r., Nr [...], organ I instancji ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania złożonego przez inwestora Kolegium decyzją z 22 września 2023 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nakazał sporządzenie nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazanych wytycznych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z [...] lutego 2024 r., Nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr ewid.: [...] i [...] (obręb [...] – W. K.) w R.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, iż sporządzono nową szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta wskazuje, jakie działki znajdują się w granicach obszaru analizowanego, z "rozbiciem" na zabudowane, niezabudowane i stanowiące układ komunikacyjny. Zawiera także charakterystykę istniejącej zabudowy oraz wylicza uśrednione wielkości. Wskazał również, że biorąc pod uwagę zróżnicowanie rodzajów budynków i ich gabarytów, wyliczenie uśrednionych wartości nie znajdzie zastosowania, co potwierdziła ponownie przeprowadzona szczegółowa analiza. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy teren działki nr [...] to grunty orne (RVI) oraz lasy (LsV), natomiast teren działki nr [...]to lasy (LsV), w konsekwencji czego teren wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie wykonawcze) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy organ nie ustalił linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy zgodnie z analizą urbanistyczną teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony w sposób wystarczający dla potrzeb planowanej inwestycji; - zasady dobrego sąsiedztwa poprzez niezachowanie kontynuacji zabudowy sąsiedniej oraz poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięcia stanowiącego uciążliwości dla zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia, czy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ II instancji, po rozpoznaniu ww. odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 12 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zalecania z decyzji kasacyjnej z 22 września 2023 r., dotyczące zakresu uzupełnienia materiału dowodowego, zostały wypełnione przez organ I instancji w ponownym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z 19 lutego 2024 r., w stopniu umożliwiającym zgodne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. SKO wskazało na przepisy prawne jakie mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, tj. na art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśniając, że zostały one znowelizowane z dniem 24 września 2023 r. przez ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: ustawa zmieniająca u.p.z.p.). SKO przytoczyło art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej u.p.z.p., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym SKO uznało, iż w niniejszej sprawie, ze względu na datę złożenia wniosku przez inwestora, zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu przed ww. nowelizacją. Kolegium uznało, że złożony wniosek spełnia wymogi formalne. Za strony postępowania prawidłowo zostali uznani wnioskodawcy oraz właściciele działek graniczących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem. Mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji oraz jej parametry, Kolegium wskazało, że zasięg jej oddziaływania nie rozciąga się na inne działki, niż wskazane przez organ I instancji. Strony postępowania zostały prawidłowo udokumentowane oraz zapewniony został im czynny udział w przedmiotowym postępowaniu. Następnie Kolegium dokonało analizy charakterystyki cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji (w tym: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu) zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Co do zarzutu braku ustalenia obowiązującej linii zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do objętych przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczenie więc linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie jej swobodnego zagospodarowania. Jeżeli nie ma pasa drogowego, względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można się doszukiwać istnienia takiego pasa drogowego. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do ustalenia linii zabudowy, ponieważ jest ona ustalana od strony drogi publicznej, natomiast działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie przylega do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [...] oraz drogę wewnętrzną nr [...] stanowiącą własność Miasta R., przy czym teren inwestycji znajduje się na końcu dojazdu. Po przeanalizowaniu cech oraz parametrów planowanej inwestycji SKO uznało, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym oraz że w niniejszej sprawie został spełniony warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło przy tym, że z analizy urbanistycznej wynika, że poszczególne parametry budynków istniejących na obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, a parametry ustalone przez organ I instancji dla przedmiotowej inwestycji nie odbiegają od wielkości występujących w obszarze analizowanym - nie wykraczają poza ich maksymalne graniczne wartości. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja o parametrach ustalonych w decyzji organu I instancji wpasowuje się w zastany ład architektoniczno – urbanistyczny. Kolegium przeanalizowało również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uznało je za spełnione. Odniosło się m. in. do kwestii uzbrojenia terenu, co podnosiła skarżąca w odwołaniu. SKO wskazało na treść analizy, gdzie wyjaśniono, że "teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony w niezbędną infrastrukturę techniczną, natomiast inwestor posiada warunki techniczne na dostawę wody oraz zapewnienie dostaw energii elektrycznej – oświadczenie dostawcy. Energia cieplna będzie dostarczana z własnego źródła. Odprowadzanie wód opadowych na własny teren w sposób uniemożliwiający zalewanie działek, a odprowadzanie ścieków należy rozwiązać lokalnie do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Można więc uznać, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Następnie SKO podkreśliło, że teren przeznaczony na inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W analizie urbanistycznej wyjaśniono bowiem, że "część terenu działki nr ewid. [...] stanowi grunty rolne RVI, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, pozostały teren działki nr ew. [...] i teren działki nr [...] określony w ewidencji gruntów jako lasy LsV był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu obecnie nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 21 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. R. nr 9, poz. 81). Zgodnie z tym planem działki o numerach: [...] i [...] znajdowały się w strefie MNE - strefa mieszkaniowa adaptacji i porządkowania istniejącego zainwestowania o niskiej intensywności zabudowy. Kolegium wyjaśniło także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich. Powołało się na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, iż nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Omawiana decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji. Od decyzji SKO z 12 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd), zarzucając naruszenie: 1) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, tj. zarówno organ I instancji, jak i II instancji nie ustalił, czy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a jeśli tak, to jakiej treści była ta zgoda, biorąc pod uwagę, iż grunty leśne znajdujące się na działkach objętych wnioskiem w niniejszej sprawie należy sklasyfikować jako lasy ochronne; 2) art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do całości argumentacji pełnomocnika skarżącej oraz brak uzasadnienia prawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji w zasadniczej części odnoszącej się do ustalenia, czy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a jeśli tak, to jakiej treści była ta zgoda, biorąc pod uwagę, iż grunty leśne znajdujące się na działkach objętych wnioskiem w niniejszej sprawie należy sklasyfikować jako lasy ochronne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. (t.j. Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79, dalej: u.o.g.r.l.), obowiązującej w chwili uchwalenia obecnie nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia 21 kwietnia 1994 r.; 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia, czy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; 4) art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne i dowolne przyjęcie za organem I instancji, iż dla planowanej inwestycji, dla której wnioskodawca ubiega się o wydanie warunków zabudowy, brak jest podstaw do ustalenia linii zabudowy oraz że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 5) art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy teren działki nr ewid. [...] to grunty orne RVI oraz lasy LsV, natomiast teren działki nr ewid. [...] to lasy LsV, w konsekwencji czego teren wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy organ nie ustalił linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; 7) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy zgodnie z analizą urbanistyczną z 19 lutego 2024 r. teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony w sposób wystarczający dla potrzeb planowanej inwestycji. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do meritum sprawy przede wszystkim należy wskazać, że wniosek inwestora został złożony 23 marca 2023 r. (data wpływu do organu), zatem, jak słusznie wskazało Kolegium, w sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą zmieniającą. Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana do realizacji w terenie, który nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Sporządzenie takiej analizy ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia wykonawczego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. W ocenie Sądu organ I instancji, kierując się normami określonymi w powołanym rozporządzeniu, prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., która dała podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Należy więc za organem odwoławczym powtórzyć, że planowana inwestycja (cztery budynki mieszkalne jednorodzinne) jest zgodna z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego z zachowaniem minimalnych wymogów ustawy, znajdują się działki zabudowane (o numerach ewidencyjnych: [...]), niezabudowane (o numerach ewidencyjnych: [...]) oraz działki stanowiące układ komunikacyjny (nr [...] i nr [...]). Z analizy wynika, że na terenie analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz towarzyszące jej budynki gospodarcze i inne niemieszkalne. Na działkach o numerach: [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś na działkach o numerach: [...] budynki biurowe, magazynowe, silosy i zbiorniki. Na ww. nieruchomościach występuje również zabudowa uzupełniająca dla funkcji mieszkalnej, tj. garażowa i usługowa. Kolegium dokładnie przeanalizowało poszczególne parametry określone w rozporządzeniu wykonawczym i zasadnie stwierdziło prawidłowość wyznaczenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometrii dachu (na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia wykonawczego). Wszystkie wskaźniki planowanej zabudowy mają uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, co przesądza o prawidłowości uznania, że przedmiotowa inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem Kolegium prawidłowo stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie ww. przepisu w związku z § 4 rozporządzenia wykonawczego, który dotyczy wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak zasadnie ustaliło Kolegium linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, z pojęciem którego wiąże się dostęp do drogi publicznej. Z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. wyroki NSA: z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18, i z 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006, publ. cbosa). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działki o numerach: [...] i [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie przylegają bezpośrednio do drogi publicznej. Jednak wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [...] (współwłasność m.in. inwestora) oraz drogę wewnętrzną nr [...], stanowiącą własność gminy Miasta R., przy czym teren inwestycji znajduje się na końcu dojazdu. W tej sytuacji nie było konieczne ustalenie linii zabudowy, dlatego zarzut skarżącej w tym zakresie jest niezasadny. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. podkreślić należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie wystarczy zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy (co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jak wynika z przedłożonych do sprawy dokumentów inwestor posiada warunki techniczne na dostawę wody (pismo Wodociągów Miejskich w R. Sp. [...] z 23 stycznia 2020 r.) oraz zapewnienie dostaw energii elektrycznej (pismo [...] [...] Odział S.-K. Rejon Energetyczny R. z 5 grudnia 2022 r.). Poza tym ustalono, że energia cieplna na potrzeby projektowanych budynków będzie dostarczana z własnego źródła ciepła, odprowadzenie wód opadowych na własny teren w sposób uniemożliwiający zalewanie działek, zaś odprowadzanie ścieków za pośrednictwem bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Zatem, wbrew zarzutom skarżącej, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., tj. braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i gruntów leśnych na nieleśne, Sąd stwierdza, że część terenu działki nr [...], określona w ewidencji gruntów jako grunty orne (RVI), z uwagi na klasę użytków rolnych, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 poz. 2409). Natomiast pozostała część tej działki oraz działka nr [...], określone w ewidencji gruntów jako lasy (LsV), były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu obecnie nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 21 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. R. z dnia 14 czerwca 1994 r. Nr 9, poz. 81). Zgodnie z tym planem działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w strefie MNE – strefa mieszkaniowa adaptacji i porządkowania istniejącego zainwestowania o niskiej intensywności zabudowy (wypis i wyrys z nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – k. 232-238 akt adminisatrcyjnych). W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 13 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1494 (publ. Lex nr 3337432), iż możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Tak więc uzyskana przez organ planistyczny wcześniejsza zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych została niejako "skonsumowana" przez postanowienia planu miejscowego z 1994 r. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 509-510). Zdaniem Sądu w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Kolegium organy orzekające nie były zobowiązane do odrębnego badania zgody koniecznej w postepowaniu planistycznym na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeśli z podjętej przez Radę Miejską w R. Uchwały Nr [...] z dnia 21 kwietnia 1994 r. wynika, że przedmiotowe działki należą do strefy mieszkaniowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że projekt decyzji o warunkach zabudowy był uzgadniany z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R., który w postanowieniu z 5 stycznia 2024 r.(k. 287) stwierdził, że jeśli w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. obszar przeznaczony pod zainwestowanie położony był w konturze planu oznaczonym symbolem MNE, to należy uznać, że przedmiotowe działki objęte były zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Tym samym, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Nie można także skutecznie postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Natomiast stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. Prawidłowo dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., a zaskarżona decyzja została należycie uzasadniona, jest jasna i logiczna, poddaje się kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.