II SA/Wa 264/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant specjalista, Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2024 r.nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, działając m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku D.C. z dnia 6 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej w pkt 2 wniosku informacji publicznej w postaci innych pism/odpowiedzi/interpretacji GUGiK z ostatnich 24 miesięcy związanych z problemem występowania w bazach danych geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów, z uwagi na brak wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że w pkt 2 wniosku z dnia 6 grudnia 2023 r. wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji publicznej w zakresie "innych pism/odpowiedzi/interpretacji GUGiK z ostatnich 24 miesięcy związanych z problemem występowania w bazach danych geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów". W tym zakresie organ uznał, że ze względu na szeroki zakres zapytania, wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej. Organ wyjaśnił, że udzielenie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych działań organizacyjnych oraz dodatkowego zaangażowania pracowników GUGiK, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. W celu wyselekcjonowania wnioskowanych pism konieczne byłoby przeszukanie całego systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (EZD) w zakresie Departamentu Informacji o Nieruchomościach (KN) oraz Departamentu Nadzoru i Kontroli (NK). Działania te wymagałyby weryfikacji każdego pisma, które we wskazanym we wniosku okresie wpłynęły do urzędu. W związku z tym byłaby potrzeba dodatkowego nakładu pracy, która skupiałaby się tylko na wspomnianej analizie, w przybliżeniu mogłoby to zająć około dwóch tygodni pracy. Takie działania mogłyby negatywnie wpłynąć na bieżącą pracę urzędu. Organ wyjaśnił, że dla realizacji pkt 2 wniosku każde wpływające pismo należałoby przeanalizować pod kątem zapytania. Łącznie liczba pism, które wpłynęły do departamentów KN i NK "w ostatnich 24 miesiącach" to ponad 10.000. Niejednokrotnie w jednym piśmie znajduje się wiele różnych pytań związanych ogólnie z tematem geodezji i kartografii. Wyodrębnienie tylko tych, które mogłyby zawierać informacje "związane z problemem występowania w bazach danych geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów" byłoby bardzo czasochłonne i wymagałoby dokonania analizy i przygotowania nowego zestawienia. W związku z powyższym w dniu 20 grudnia 2023 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. W dniu 28 grudnia 2023 r. wpłynęło pismo od wnioskodawcy, w którym uznał, że kwalifikacja przez GUGiK informacji objętej zapytaniem jako informacja przetworzona jest wadliwa. W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie mu informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - nie zidentyfikował takiego interesu, co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. D.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, o zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu wydanej decyzji polegającym na niewystarczającym uzasadnieniu dlaczego zdaniem organu wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, a także nieodniesienie się do argumentów, które skarżący wskazał jako przemawiające za uznaniem istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego oraz nieprzedstawieniu własnych rozważań w tym zakresie. Skarżący postawił także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o praktyce orzeczniczej organu, a w konsekwencji uniemożliwienie poddania jej debacie publicznej i społecznej kontroli jej zasadności, 2. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, 3. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, ograniczenie debaty publicznej i możliwości społecznej kontroli organu, 4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten ustanawia instytucję informacji przetworzonej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, 5. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że udostępnienie informacji przetworzonej następuje w sytuacji istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezbadaniu istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego oraz brak odniesienia się do przedstawionych w tym zakresie argumentów. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że powszechnie podzielany jest pogląd, iż takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści czy anonimizacja są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Zdaniem skarżącego, realizacja wniosku nie wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, a jedynie wyszukania informacji. W związku z tym udostępnienie informacji nie wiązało się z koniecznością dokonania jakiegokolwiek przetworzenia. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do odpowiedniej organizacji i przechowywania dokumentów w sposób umożliwiający ich późniejsze wyszukanie i wykorzystanie. Odnosząc się do kwestii wystąpienia w tej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, skarżący podniósł, że ustalenie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego nie jest zadaniem wnioskodawcy, ale podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji. Wszelkie wskazania wnioskodawcy mogą mieć wyłącznie charakter pomocniczy, są całkowicie fakultatywne, a ich ewentualny brak nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku samodzielnego rozważenia istnienia interesu. W tym zakresie organ ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że "wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego". Całkowicie pominął argumenty, które skarżący wskazał w odpowiedzi na wcześniejsze wezwanie oraz nie przedstawił jakichkolwiek własnych rozważań w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że w pkt 2 wniosku z dnia 6 grudnia 2023 r. wnioskodawca nie dookreślił tematyki żądania. Wskazał jedynie, że interesują go informacje związane z "problemem występowania w bazach danych geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów". Skarżący nie sprecyzował co uznaje za problem w bazach danych w ww. zakresie. Pracownik organu dokonujący weryfikacji obszernej bazy danych musiałby każdorazowo rozważać, czy informacja zawarta w danym dokumencie (dotyczącym geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów) zawiera w swojej treści kwestie uznawane przez skarżącego za problematyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, wydając zaskarżoną decyzję, organ nie naruszył zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spór w tej sprawie dotyczy po pierwsze tego, czy żądana przez D.C. w pkt 2 wniosku z dnia 6 grudnia 2023 r. informacja, w postaci "innych pism/odpowiedzi/interpretacji GUGiK z ostatnich 24 miesięcy związanych z problemem występowania w bazach danych geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów", stanowi informację przetworzoną. Po drugie, skarżący kwestionuje dokonaną przez organ ocenę, że wnioskodawca nie wykazał, iż uzyskanie przez niego żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu, organ trafnie ocenił zarówno, że będąca przedmiotem decyzji informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jak i że w tej sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że żądana informacja ma charakter prosty. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi się wiązać z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11). Jak stwierdził z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2685/21, "co do zasady informacja publiczna nie stanowi informacji przetworzonej wyłącznie z uwagi na fakt, że jest przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych czy rzeczowych. Tego rodzaju czynności stanowią bowiem proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. Jednakże nie można z góry wykluczyć, że skala koniecznych do podjęcia czynności w ramach rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej może powodować, iż informacja publiczna może zostać zakwalifikowana jako przetworzona. Należy zatem przyjąć, że informacja przetworzona wiąże się z przygotowaniem szerokiego zakresu (przedmiotowego, podmiotowego, czasowego) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów. Ponadto, pomimo iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72)". Taka sytuacja, w ocenie Sądu, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W pkt 2 wniosku z dnia 6 grudnia 2023 r. skarżący domagał się udostępnienia dokumentów (tj. pism, odpowiedzi i interpretacji) z okresu ostatnich 24 miesięcy. Żądana informacja składa się z zatem z wielu informacji prostych (pojedynczych dokumentów), jednak udostępnienie informacji we wnioskowanej postaci, wymagałoby po pierwsze zebrania wszystkich pism, odpowiedzi i interpretacji z okresu dwóch lat, a następnie i przede wszystkim dokonania wnikliwej analizy treści wszystkich zebranych dokumentów (których - jak podał organ – jest około 10.000) pod kątem wystąpienia szczegółowo wskazanego przez wnioskodawcę kryterium (tj. związania z problemem występowania w bazach danych geometrii obiektów w postaci łuków lub okręgów). Sąd podziela stanowisko organu, że podjęcie tego rodzaju działań byłoby czasochłonne (organ wskazał, że wymagałoby około dwóch tygodni pracy), a więc, wymagałoby przetworzenia informacji, a w konsekwencji wytworzenia nowej informacji. Nie można jednocześnie oczekiwać od organu – jak czyni to skarżący – że będące w jego dyspozycji zbiory dokumentów będą prowadzone w taki sposób, aby umożliwić podmiotom wnioskującym o udostępnienie informacji publicznej uzyskanie tej informacji z uwzględnieniem dowolnego, przyjętego przez wnioskodawcę, kryterium. Jeżeli – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – organ nie dysponuje informacją w formie żądanej we wniosku, a jej przygotowanie wymaga dokonania szczegółowej analizy intelektualnej bardzo obszernego zbioru dokumentów, udostępnienie informacji wymagać będzie jej uprzedniego przetworzenia. Organ prawidłowo przyjął więc, że skarżący żąda udostępnienia informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak już wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne, omawiane ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej zostało dokonane aktem rangi ustawowej i jest przewidziane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych lub prawnomiędzynarodowych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że skarżący takiej szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego nie wykazał. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie wynika również z samej istoty żądanej informacji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1474/24), pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykaty sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki: 1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por.m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), 2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13; z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11 oraz z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3097/12). Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "znaczność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że spełnione zostały wyżej wymienione przesłanki. W skierowanym do organu piśmie z dnia 28 grudnia 2023 r. powołał się jedynie na fakt, że od 2005 r. prowadzi portal informacyjny [...] o zasięgu ogólnopolskim. Powyższe stwierdzenie w najmniejszym stopniu nie wyjaśnia, jak uzyskanie żądanej informacji miałoby w szczególny sposób być istotne dla interesu publicznego (a nie dla prywatnego interesu skarżącego). Skarżący nie wskazał żadnych konkretnych działań, jakie zamierza podjąć, dysponując żądanymi informacjami, a także nie wyjaśnił, dlaczego informacje w opisanym w decyzji zakresie są niezbędne do realizacji owych bliżej niesprecyzowanych celów. Zasadnie zatem organ przyjął, że skarżący nie wykazał wystąpienia w tej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby zaangażowanie znacznych środków osobowych, czasowych i materialnych dla udostępnienia skarżącemu żądanych informacji. Z wszystkich wyżej podanych przyczyn Sąd uznał postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego za niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.