II SAB/Wa 186/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Szef Kancelarii Sejmu RP dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu RP na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan K. J., zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Szefowi Kancelarii Sejmu, zwanemu dalej "Szefem Kancelarii", bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP piśmie z [...] lutego 2024 r. We wspomnianym wniosku wystąpił o udostępnienie kopii nagrań z kamer nasobnych i kamer przemysłowych z incydentu z [...] lutego 2024 r. w sprawie M.W. i M. K.. Pismem z [...] marca 2024 r. Biuro Komunikacji Społecznej Kancelarii Sejmu poinformowało, że przedłuża termin rozpatrzenia wniosku, nie później niż do [...]kwietnia 2024 r., z uwagi na trwającą analizę podania Wnioskodawcy pod kątem możliwości jego realizacji. Wnioskodawca [...] marca 2024 r. przesłał za pośrednictwem platformy ePUAP do Kancelarii Sejmu, opatrzone podpisem elektronicznym pismo o treści: "Za pośrednictwem Szefa Kancelarii Sejmu składam do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2024 r.". W dniu [...] marca 2024 r. Kancelaria Sejmu udzieliła odpowiedzi na wniosek, udostępniając Wnioskodawcy link umożliwiający pobranie nagrań objętych jego podaniem. Jak stwierdził w udzielonej odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii, wniesiona skarga na bezczynność jest niezasadna, nie zaistniał bowiem stan bezczynności. Bezczynność występuje wówczas, gdy minie termin przewidziany przepisami prawa, a organ administracyjny nie podejmie żadnych czynności, do których jest zobligowany. Do bezczynności organu w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej dochodzi dopiero wtedy, kiedy organ w 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), nie udzieli odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji i nie przedłuży terminu udzielenia odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy, odpowiednio uzasadniając skorzystanie z prawa przewidzianego w tym przepisie. Zdaniem Szefa Kancelarii w sprawie Wnioskodawcy, przed upływem 14 dni, powiadomiono go o powodach nieudostępnienia żądanej informacji w ustawowym terminie i wyznaczono maksymalny termin – [...] kwietnia 2024 r., w jakim informacja zostanie udostępniona. Przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi było niezbędne ze względu na konieczność przygotowania kopii nagrań do udostępnienia w sposób, który nie naruszałby ochrony danych osobowych. Ponadto [...] marca 2024 r. uwzględniono podanie Wnioskodawcy, udostępniając dane objęte wnioskiem. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do powstania stanu bezczynności. Organ działał zgodnie z przepisami prawa, najpierw powiadamiając Wnioskodawcę przed upływem 14-dniowego terminu o powodach nieudostępnienia żądanej informacji w tym terminie i wyznaczeniu nowego terminu na udzielenie odpowiedzi (nie dłuższego niż dwa miesiące od otrzymania wniosku), a następnie udostępniając objęte wnioskiem kopie nagrań. W ocenie Szefa Kancelarii, wobec niezaistnienia stanu bezczynności skarga podlega oddaleniu. Szef Kancelarii zwrócił ponadto uwagę na kwestie formalno-prawne złożonej skargi, stwierdzając, że Wnioskodawca nie wykazał, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonej czynności. Posiada ono w niniejszej sprawie znaczenie szczególne, zważywszy że Wnioskodawca wniósł skargę w momencie, gdy organ nie rozstrzygnął jeszcze wniosku, podjął natomiast przewidziane przepisami prawa działania mające na celu jego rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji złożono w dniu [...] lutego 2024 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniesiono o udostępnienie kopii nagrań z kamer nasobnych i kamer przemysłowych z incydentu z [...] lutego 2024 r. w sprawie M. W. i M. K.. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r. II SAB 372/03 wyraził pogląd, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2024 r. domagał się informacji w postaci nagrań z incydentu zaistniałego w sejmie w dniu [...] lutego 2024 r. w sprawie M. W. i M. K. Nagrania te stanowią informację publiczną, czego nie kwestionował organ przekazując w dniu [...] marca 2024 r. skarżącemu link do powyższych nagrań. Również sam organ był obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Zgodnie też z ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia między innymi winien udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), co stanowi czynność materialno-techniczną. Natomiast z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz terminie w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące. W ocenie Sądu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny, tj. uzasadniony. Takie uzasadnienie będzie stanowić w pierwszej linii konieczność udostępnienia żądanej informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699). Termin załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest do niego wliczany. W tym terminie adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać 14-dniowego terminu, powinien zastosować procedurę zawiadomienia wnioskodawcy o fakcie uchybienia terminowi udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W tym miejscu warto powołać orzeczenie WSA w Szczecinie z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt I SAB/Sz 49/24, z którego wynika, że o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. (podobnie: wyrok WSA w Łodzi o sygn. II SAB/Łd 105/18; wyrok WSA w Olsztynie o sygn. II SAB/Ol 19/24, dostępne w CBOSA). Analiza akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę prowadzi do stwierdzenia, że sporną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd jest ocena wystąpienia w sprawie podstawy do zastosowania przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ale także ocena, czy organ prawidłowo poinformował stronę o wystąpieniu takiej podstawy. Innymi słowy, czy można uznać, że pismo Szefa Kancelarii z [...] marca 2024 r. doręczone zostało stronie [...] marca 2024 r. (tj. 14-ego dnia terminu do udzielenia wnioskowanej informacji) i w związku z tym spełnia warunki powiadomienia, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Zauważyć należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Po 4/20). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Wskazać należy na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy daty. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony [...] lutego 2024 r., a [...] marca 2024 r. organ wystosował do Wnioskodawcy informację o opóźnieniu w załatwieniu wniosku i nowym terminie rozpoznania sprawy (pismo Szefa Kancelarii z [...] marca 2024 r.) , jednak w załączonych do sprawy elektronicznych aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia odbioru tego pisma przez Wnioskodawcę, a przede wszystkim z akt tych nie wynika data wysłania korespondencji elektronicznej przez organ. W tym miejscu warto podkreślić, że na piśmie Szefa Kancelarii z [...] marca 2024 r., którym to pismem udzielono odpowiedzi na wniosek, widnieje nagłówek z wyraźna datą nadania elektronicznie powyższej korespondencji do Wnioskodawcy. Reasumując Szef Kancelarii nie wykazał w niniejszym postępowaniu, że informacja o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy została rzeczywiście doręczona Wnioskodawcy w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Przechodząc do drugiego z aspektów, ocenie podlega rzeczywiste wystąpienie podstawy dla zastosowania przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Sąd zwraca uwagę, że w piśmie z [...] marca 2024 r. Szef Kancelarii powołał się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a poza tym lakonicznie wskazał, że o zastosowaniu tego przepisu w sprawie decydują "analiza wniosku pod katem jego realizacji". Podał także konkretną datę przekazania informacji, tj. [...] kwietnia 2024 r. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Szef Kancelarii przy tak sformułowanych przyczynach odroczenia realizacji wniosku zastosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny, starając się skorzystać z przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania, tj. wyłącznie w celu "odroczenia" obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Nie podał, jakie to "analizy wniosku pod kątem jego realizacji " stoją za koniecznością odsunięcia w czasie rozpoznania podania Wnioskodawcy. Powyższe nie pozwala na uznanie, iż pismo Szefa Kancelarii z [...] marca 2024 r. przekazywało wyczerpującą informację w tym zakresie, umożliwiającą Wnioskodawcy weryfikację prawidłowości zastosowania przez adresata wniosku normy z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Stwierdzenie "analizy wniosku pod kątem jego realizacji" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku. Zdaniem Sądu, wniosek z [...] lutego 2024 r., biorąc pod uwagę stan faktyczny z momentu orzekania przez Sąd, nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. Termin zatem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został przekroczony przez Szefa Kancelarii, przy jednoczesnym braku przesłanek zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. jego instrumentalnym zastosowaniu jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz nie wykazaniu daty doręczenia Wnioskodawcy pisma Szefa Kancelarii z [...] marca 2024 r.. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarzuty Wnioskodawcy odnoszące się do bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2024 r., które zostały powiązane z naruszeniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. okazały się zasadne (punkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak odpowiedzi w ustawowym terminie nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Sąd miał w tym zakresie na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. O rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie nie można mówić, gdyż Szefowi Kancelarii nie można przypisać celowego unikania odpowiedzi na pismo strony, lekceważenia obowiązków i pozostawienia sprawy bez biegu. Odpowiedź została bowiem Wnioskodawcy udzielona (jakkolwiek po terminie, uchybienie o 15 dni na dzień wysyłki pisma Szefa Kancelarii). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i p.p.s.a.. ----------------------- 9