II OSK 1215/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 773/22 w sprawie ze skargi Powiatu B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2022 r., nr P.7722.35.2022 01KK w przedmiocie wstrzymania rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Powiatu B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 773/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Powiatu Bartoszyckiego, uchylił postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 6 września 2022 r. nr P.7722.35.2022 01KK. Postanowienie to miało charakter kasacyjny, to jest uchylono nim postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bartoszycach (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 17 maja 2022 r., nr PINB.70035.4.2022, którym organ ten wstrzymał prowadzenie budowy: "rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]", zlokalizowanej na dachu budynku w Bartoszycach, przy ul. [...], realizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarazem Wojewódzki Inspektor przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "P.b.") poprzez uznanie, że przepisy te zwalniają z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę wykonania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych", w sytuacji gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że zwolnione są prace polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", co oznacza, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest także instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych, 2. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i art. 3 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że przepisy te zwalniają z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jedynie w przypadku modernizacji stacji bazowych "pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą" i nie dotyczą "robót budowlanych dotyczących konstrukcji nośnej tj. masztu antenowego - budowli", w sytuacji gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że zwolnione są prace polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", co oznacza, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest także instalowanie urządzeń na budowlach będących jednym z rodzajów obiektów budowlanych, 3. art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest instalowanie nie jakichkolwiek urządzeń, a jedynie urządzeń budowlanych. Wskazując na powyższe [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarazem skarżąca wystąpiła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Bartoszycki wniósł o jej oddalenie i także wystąpił zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że zdaniem Powiatowego Inspektora zrealizowane przez [...] S.A. roboty budowlane obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, stanowiły rozbudowę istniejącej na dachu budynku w Bartoszycach, przy ul. [...] stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ stanął na stanowisku, że określone w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może dotyczyć nieskomplikowanych technicznie zamierzeń budowlanych, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym mają być lokalizowane. Przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych i mają charakter urządzeń odbiorczych. Wojewódzki Inspektor uchylając postanowienie organu powiatowego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zajął zgoła odmienne stanowisko. Zauważył, że w wyniku zrealizowanych przez [...] S.A. robót nie doszło do budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej lub rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej (brak zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu budowlanego: kubatury, owej powierzchni zabudowy, wysokości, długości czy szerokości), a jedynie do "rekonfiguracji systemu antenowego", przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji wsporczej, która nie była demontowana ani przebudowywana (z wyjątkiem deinstalacji pojedynczych wsporników, znajdujących się już na tej konstrukcji). W rezultacie polecił Powiatowemu Inspektorowi prowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. z zastrzeżeniem sprawdzenia wysokości wymienianych i instalowanych urządzeń (wobec art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.) oraz sprawdzenia zachowania warunków technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił z kolei postanowienie Wojewódzkiego Inspektora zwracając uwagę, że art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b, bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. można odnosić do modernizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Wyjaśnił, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a wobec tego jej budowa nie jest zwolniona z pozwolenia na budowę. Kontynuując taki kierunek rozumowania Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, między innymi poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro wiec – w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę – to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej wraz z osprzętem stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli. Zdaniem Sądu wprawdzie co do zasady demontaż starych oraz instalacja nowych anten sektorowych i radioliniowych do konstrukcji wsporczej podlega procedurze opisanej w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, bądź w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., to jednak nie obejmie to sytuacji, w której dochodzi do montażu nowych anten. To prowadzić będzie do wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w niniejszej sprawie w istocie podstawową kwestią sporną jest to, czy roboty budowlane obiektywnie zrealizowane przez [...] S.A., obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, mogą być uznane za podpadające pod art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., a więc "instalowanie: [...] na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na formalną stronę realizowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń organów administracji, że anteny, których dotyczy sprawa, zostały zainstalowane na maszcie wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, dotyczącym budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (decyzja Starosty z dnia 16 marca 2000 r., nr AB-Bm-7351-3/2000 i późniejsza z dnia 22 sierpnia 2001 r., nr AB-Bm-7351-104/01 /aktualizacja konfiguracji anten/ – w aktach sprawy), oraz po tym, jak inwestor otrzymał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie tego całościowego obiektu budowlanego, wydane kolejno po zrealizowaniu robót wynikających z dwóch powyższych pozwoleń na budowę. W rozważanej sytuacji faktycznej roboty budowlane obejmujące wymianę 3 anten sektorowych i anteny radioliniowej oraz zamontowanie dodatkowych 3 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej, uznać należy za przebudowę istniejącej stacji bazowej, stanowiącej obiekt budowalny zrealizowany wcześniej na podstawie pozwolenia na budowę i objęty pozwoleniem na użytkowanie. Wyraża się to w doposażeniu stacji bazowej telefonii komórkowej o urządzenia nadawcze, stanowiące podstawowe elementy funkcjonalne takiej stacji. W ten sposób budowla tego rodzaju zmienia swoją charakterystykę w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Pozostałe przeprowadzone roboty zakładające wymianę trzech anten sektorowych i anteny radioliniowej także kwalifikować należy jako przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przebudowa innych obiektów budowlanych niż drogi to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego parametry użytkowe i techniczne zależą przede wszystkim od parametrów wchodzących w skład takiej stacji bazowej anten. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego tego rodzaju urządzenie wchodzi. Wprawdzie aktualnie nie obowiązują już przepisy kwalifikujące w pewnych warunkach instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niemniej nadal emisja pól elektromagnetycznych jest ściśle kontrolowana i regulowana, o czym świadczą przepisy tytułu II, działku VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448), wydane na podstawie art. 122 ust. 1 P.o.ś. W tym miejscu porządkowo wypada odnotować, że organy tytułowały przedmiot postępowania w niniejszej sprawie jako "rozbudowę" stacji bazowej telefonii komórkowej. Tak też o zrealizowanych robotach wypowiedział się Powiatowy Inspektor, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku. Stosownie do tego, co napisano na poprzednich stronach, właściwym będzie jednak kwalifikacja robót zrealizowanych przez [...] S.A. jako "przebudowy" (nie rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. Wymiana anten i doposażenie stacji w nowe anteny, to działanie wpływające na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co podpada pod art. 3 pkt 7a P.b. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wracając bezpośrednio do treści art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., na których naruszenie wskazuje [...] S.A. w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przepisy te wprowadzają wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjątek ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W świetle dotychczasowego orzecznictwa opisane zwolnienia mogą mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli na przykład ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach – w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy czy przebudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 539/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie nade wszystko znaczenie ma to, że zrealizowane przez [...] S.A. prace obiektywnie dotyczyły stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i użytkownej na podstawie pozwolenia na użytkowanie, a zarazem zmierzały do przebudowy tak wykonanego obiektu budowlanego. Z całą pewnością doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmienia jej parametry użytkowe i techniczne. Gdy chodzi natomiast o punkt widzenia [...] S.A., to należy w tym kontekście zaakcentować, że ustawodawca w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a P.b. stanowią o "instalowaniu" urządzeń i to właśnie sformułowanie, użyte przecież w tekście prawnym, wyznacza charakter i zakres przedmiotowy zawartego w tych przepisach zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Na tle wykładni omawianych wyjątków zrodzić się mogą spory, co do tego, co może zostać "instalowane", gdyż nazwane "instalowaniem" roboty budowlane (por. art. 49 ust. 4 zd. pierwsze P.b.) odniesione zostały z kolei do bardziej złożonych instalacji ("urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie kontrowersji tych nie trzeba rozstrzygać, jako że – jak już zaznaczono – mamy do czynienia z przebudową już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i użytkownej na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Przyjęcie założenia, forsowanego przez [...] S.A., że wymiana anten i doposażenie takiej stacji w nowe anteny, zwłaszcza sektorowe, jest tylko "instalowaniem" urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. byłoby równoznaczne z uznaniem, że powołując się na te przepisy można przebudowywać istniejące obiekty budowlane. Byłoby to trudne do pogodzenia z charakterem przepisów, jako wyjątków od art. 28 ust. 1 P.b., ale też z generalną, przyjętą przez ustawodawcę metodą regulacji P.b., gdzie roboty budowlane wyrażające się w ingerencji w istniejące obiekty budowlane (ich przebudowie czy nawet remoncie) również ujęte zostały w odrębnych, dedykowanych zwolnieniach (por. art. 29 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 29 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.) i to chociażby pierwotnie budowa takich obiektów była zwolniona z pozwolenia na budowę (por. np. art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. b P.b.). W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które bazowały na akcentowanym naruszeniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Zrealizowane przez [...] S.A. roboty budowlane kwalifikować należy jako przebudowę istniejącej stancji bazowej, która – w warunkach niniejszej sprawy – nie podpada pod wymienione tu wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za nietrafne należy uznać również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 P.b. (powiązane z wymienionymi wyżej przepisami). Przepisów tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja składająca się z masztu antenowego wraz z urządzeniami nadawczymi i osprzętem, stanowi całość techniczno-użytkową, a więc obiekt budowlany i zarazem budowlę. Wymiana anten, ale przede wszystkim doposażenie stacji bazowej w nowe anteny zwłaszcza sektorowe, prowadzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Można w tym miejscu uzupełniająco dodać, że fragmenty wywodu Sądu pierwszej instancji kwestionowane w zarzucie drugim skargi kasacyjnej (zob. odpowiednio s. 2 skargi kasacyjnej i s. 8 uzasadnienia wyroku) dotyczą rozważanej przez Sąd sytuacji, gdy hipotetycznie dochodzi do budowy nowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W tej sprawie nie ma potrzeby dokładnej analizy takiego przypadku i jego kwalifikacji, jako że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji rodzajowo odmiennej – roboty budowlane prowadziły do zmian w zakresie funkcjonującej stacji bazowej telefonii komórkowej. To właśnie wymagało odniesienia do siatki pojęciowej prawa budowlanego (art. 3 pkt 7a P.b.) i konfrontacji z przepisami art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Zbędne okazało się rozstrzyganie o zasadności zarzutu naruszenia art. 3 pkt 9 P.b. przez nieprawidłowe (zdaniem [...] S.A.) ustalenie, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest instalowanie nie jakichkolwiek urządzeń, a jedynie urządzeń budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wypowiedział się wprawdzie w tej kwestii, jednakże nie było to konieczne. Zasadniczym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, że wymiana i montaż nowych anten sektorowych (i radioliniowych) dotyczyły istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i użytkowanej na podstawie pozwolenia na użytkownie. W ich efekcie zmieniono parametry użytkowe i techniczne tego istniejącego (i funkcjonującego) obiektu budowlanego. Tego rodzaju roboty budowlane nie podpadały pod wyjątki zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a P.b. – z przyczyn opisanych na poprzednich stronach. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).