II OSK 828/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 579/21 w sprawie ze skargi E. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2021 r., nr WOP.7722.166.2019.EL w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2023 r., II SA/Gd 579/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 6 lipca 2021 r., nr WOP.7722.166.2019.EL, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 14 maja 2021 r., nr PINB-7146/025/19/RW o oddaleniu zarzutu skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Egzekucja ta prowadzona była na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 9 listopada 2011 r., nr PINB-7141/190/2002/A/PO nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (składającego się z trzech połączonych ze sobą obiektów) o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego w dniu oględzin funkcję gospodarczą (przechowywanie kur i królików) oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K., gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. L., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skardze kasacyjnej wskazano tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 479, choć należałoby doprecyzować, że na datę zaskarżonego postanowienia aktualny pozostawał tekst jednolity ustawy ogłoszony wcześniej: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") poprzez jego niezasadne niezastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zbadania dopuszczalności prowadzenia egzekucji; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stanowiska organu, że wymierzona przez organ grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. poprzez ich niezasadne niezastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zbadania, czy organ w sposób prawidłowy dokonał naliczenia wysokości grzywny. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień obu instancji (i "uznanie zarzutów"), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że postanowienie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Wojewódzkiego Inspektora dotyczyło rozpatrzenia wywiedzionego przez E. L. zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie opisanej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji z dnia 9 listopada 2011 r. Zarzut ten oparto na przesłankach z art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 8 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się na kolejnych stronach uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wszystkich wymienionych podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (zob. s. 6-8 tego uzasadnienia). W skardze kasacyjnej pełnomocnik E. L. zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. twierdząc, że Sąd pierwszej instancji zaniechał zbadania kwestii dopuszczalności egzekucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niejasny, gdy chodzi o jego sens. Autor skargi kasacyjnej stanowczo domaga się badania dopuszczalności egzekucji, jednakże w ogóle nie wyjaśnia, z jakiego powodu zgłasza wątpliwości dotyczące tej kwestii. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale też ich uzasadnienie. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie może w oparciu o treść skargi kasacyjnej określić, w czym wyrażać się mogą zastrzeżenia E. L. dotyczące dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz z jakich powodów zagadnienie to musiałoby być rozwinięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wobec skromnego uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnić może jedynie, że egzekucja w rozpatrywanej sprawie toczyła się w ostatecznego i prawomocnego nakazu rozbiórki wydanego przez Powiatowego Inspektora dnia 9 listopada 2011 r. Nakaz ten został utrzymany w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 20 listopada 2013 r., nr WOP.7721.190.2011.HB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 24/14 oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. W toku postępowania egzekucyjnego doręczono też upomnienie i wystawiono tytuł wykonawczy. Trudno w takich okolicznościach ustalić, co miał na myśli autor skargi kasacyjnej podając w wątpliwość dopuszczalność egzekucji i zarzucając naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. (w zw. z art. 151 P.p.s.a.). Zarzut ten uznać należy w tych warunkach za nieusprawiedliwiony. Zarzuty wymienione w punktach 2-4 skargi kasacyjnej dotyczyły uciążliwości środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia (naruszenie art. 7 § 2, art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – oba w zw. z art. 151 P.p.s.a.), a także wysokości grzywny (naruszenie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.). Także co do powyższych zarzutów skarga kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną. Przede wszystkim odnotować trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obszernie wypowiedział się o uciążliwości środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia konfrontując go z wykonaniem zastępczym (zob. s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Odnosząc się do zarzutów 2 i 3 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, co trafnie akcentował Sąd pierwszej instancji, że zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest między innymi grzywna w celu przymuszenia, którą na podstawie art. 119 u.p.e.a. nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest zatem karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, a możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu, że w realiach niniejszej sprawy E. L. nie można skutecznie "wzbraniać" się przed egzekucją nakazu rozbiórki (ostatecznego i prawomocnego), w ramach której stosuje się środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, jak to ujęto w skardze kasacyjnej, że będzie to "dokuczliwość [...] dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnienia codziennego funkcjonowania dłużnika". Egzekucja administracyjna zakłada pewien przymus wobec adresata zobowiązanego i nie można oczekiwać, że środki egzekucyjne w ogóle nie będą dla niego uciążliwe. Stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a. zobowiązany może powoływać się jedynie na zasadę stosowania środków mniej uciążliwych, jeżeli organ egzekucyjny może w danym przypadku korzystać z różnych środków. W niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem egzekucji pozostawała rozbiórka obiektu budowanego, środek w postaci grzywny w celu przymuszenia można było zestawić co najwyżej z wykonaniem zastępczym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wybór grzywny w celu przymuszenia, jako środka mniej uciążliwego dla skarżącego, został szeroko umotywowany (s. 8-9 uzasadnienia), a w skardze kasacyjnej wyrażonego tam stanowiska w przekonujący sposób (a nawet w ogóle) merytorycznie nie podważono. Zarzut kasacyjny obejmujący naruszenie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. łączony z rzekomym "zaniechaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadania czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonał naliczenia wysokości grzywny" jest bezzasadny. Niniejsza sprawa nie dotyczyła postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w określonej wysokości, a odnosiła się do zarzutu w sprawie prowadzenie egzekucji administracyjnej, którego podstawy wyznaczał art. 33 § 1 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.