VII SA/Wa 2620/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 września 2022 r. znak KOC/4649/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr KOC/4649/Ar/22 z 12 września 2022 r. ( dalej "decyzja z 12 września 2022r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 roku (dalej "decyzja z 30 czerwca 2022r.") wydaną w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ( "Skarżący", "Wnioskodawca) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego świadczącego całodobowe usługi medyczne, rehabilitacyjne i opiekuńcze, budowie budynku techniczno-gospodarczego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej i drogowej na działkach ew. nr [...], [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] (dalej: "Inwestycja"). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z 30 czerwca 2022 r., orzekł w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji ze względu na niespełnienie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022, poz. 503, dalej u.p.z.p."). Organ I instancji ustali, że terenu inwestycji jest niezabudowany. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UN.20 — tereny usług nauki. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 247,2 m, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki oznaczonej na mapie lit. AB. Organ I instancji przedstawił, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynoszą od 0,04 do 0,39. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym wynosi 0,18. Dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy projektowanej do 0,18, zgodnie ze średnią dla analizowanego terenu. Wnioskodawca wnioskował o wskaźnik zabudowy 0,30. Szerokość elewacji frontowej waha się od 6,0 m do 97,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowej jednego budynku wynosi 14,6 m, natomiast z tolerancją +/- 20% od 11,7 m do 17,6 m. Dla planowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej budynku od 11,7 m do 17,6 m. Wnioskodawca we wniosku określił szerokość elewacji frontowej na poziomie 44,5 m. Wysokość zabudowy w analizowanym obszarze wynosi od 3,0 m do 20,5 m. Ustalono wysokość głównej kalenicy dachu budynku do 9,0 m, co stanowi przedłużenie wysokości kalenicy w stosunku do działki sąsiedniej (dz. ew. [...]). Wnioskodawca we wniosku określił wysokość zabudowy 12,0 m. W wyniku analizy stanu istniejącego oraz zainwestowania na sąsiednich nieruchomościach, organ I instancji ustalił, że parametry planowanej inwestycji określonej we wniosku, są zawyżone i nie mogą zostać spełnienia na analizowanym terenie. Dokładne wyjaśnienie wyznaczonych wskaźników przedstawił w analizie stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. Organ poinformował skarżącą spółkę w toku postępowania, że przeprowadzona analiza zagospodarowania terenu, wykazała niezgodność wniosku z art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lecz wnioskodawca nie zmodyfikował wniosku w określonym terminie. Od decyzji odwołała się skarżąca spółka wskazując, że została ona wydana z naruszeniem szeregu obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym jest nieprawidłowa i winna zostać uchylona. Następnie w dniu 9 września 2022r. skarżąca wysłała pismo, w którym sformułowała szereg zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Pismo zostało doręczone do SKO w dniu 12 września 2022r.W wydanej w dniu 12 września 2022r. (pierwotnie datowanej na 11 września 2022r,następnie sprostowano datę na 12 września 2022r. ) decyzji SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji powielając w uzasadnieniu argumentację tego organu. Wskazało, że decyzja organu I instancji jest w pełni prawidłowa, a wniosek o wydanie warunków zabudowy dla Inwestycji nie mógł być wydany z uwagi na niezgodność wniosku z art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości oraz decyzji jej poprzedzającej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1) naruszenie art. 10 § 1 i 2 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., ".k.p.a"), w związku z art. 79a k.p,a, poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji, tj. niezawiadomienie Skarżącej o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i niepoinformowaniu Skarżącej o możliwości składania wniosków czy stanowisk końcowych w sprawie, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że organ II instancji przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę zarzutów i dowodów wskazanych w piśmie skarżącej z dnia 9 września 2022 roku, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż lakoniczność jej uzasadnienia wskazuje, że organ II instancji nie przeanalizował uchybień organu I instancji, na które zwracała uwagę Skarżąca, która przez działania organu została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w sprawie, 2) naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny, wnikliwy i wyczerpujący, a jedynie ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, w tym poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy znajdującego się w aktach pisma Skarżącej z dnia 9 września 2022 toku, które to pismo zawierało zarzuty w stosunku do przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, w tym ustalonych na jej podstawie średnich parametrów zabudowy, która to analiza została w sposób bezkrytyczny przyjęta przez organ II instancji i nie została poddana jakiejkolwiek ocenie, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji organu I instancji, a zarazem nie ustosunkował się do zgłoszonych w toku postępowania zarzutów, w konsekwencji, czego zostały naruszone podstawowe prawa i gwarancje proceduralne Skarżącej, 3) naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej utrzymania, gdyż organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów w zakresie ustalenia parametrów zabudowy dla Inwestycji, 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy średnich parametrów zabudowy i zagospodarowania wszystkich terenów położonych w obszarze analizy niezależnie od ich funkcji, co doprowadziło do ustalenia średnich parametrów zabudowy i zagospodarowania głównie w oparciu o tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co skutkowało nieuzasadnionym zaniżeniem parametrów zabudowy dla obszaru, na którym planowana jest Inwestycja, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia parametrów zabudowy, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji, 5) naruszenie §4 ust, 2, §5 ust, 2, §6 ust, 2 oraz § 7 ust, 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawię sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie") poprzez powielenie przez organ II instancji błędnej oceny analizy urbanistycznej, błędne ustalenie wysokości zabudowy, geometrii dachu oraz wyznaczenia linii zabudowy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. nie spełnia warunków dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu, co wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji, 6) naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści zaskarżonej decyzji, z jakich powodów dla ustalenia obszaru analizowanego została wyznaczona jedynie minimalną szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i w ten sposób faktyczne uniemożliwienie Skarżącej zweryfikowania treści decyzji w tym zakresie, 7) naruszenie art, 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nadmiernie formalistycznego podejścia do zasady określonej w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu i prawa własności Skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była zasadna. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 kpa. Powyższe przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja o odmowie ustaleniu warunków zabudowy, wydana w oparciu art. 59 oraz 61 u.p.z.p. W świetle ostatniego wskazanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie organ II instancji ograniczył się jedynie do powielenia stanowiska organu I instancji, nie odnosząc się w żaden sposób do pisma strony skarżącej z 9 września 2022r. , w którym wskazano szereg zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Pismo do zostało doręczono do SKO w dniu 12 września 2022r. i tego samego dnia została też wydana decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów pisma, a należy wskazać, że miały istotne znaczenie w kontekście poprawności rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Skarżący wskazał bowiem na konkretne wady analizy urbanistycznej, przede wszystkim wymagań dotyczących średnich parametrów istniejącej na analizowanym terenie zabudowy. Obowiązkiem SKO było odniesienie się do tych zarzutów. Organ II instancji nie poinformował skarżącej spółki o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa i 79a kpa. Celem tych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Kolegium nie spełniło obowiązku ciążącego na nim na mocy tych dwóch przepisów, co skutkowało wydaniem decyzji niekorzystnej dla skarżącego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Kolegium winno ustosunkować się do zarzutów odwołania, a także odnieść się do ekspertyzy urbanistycznej przedłożonej przez skarżącą spółkę w toku postępowania odwoławczego. Kolegium przed wydaniem decyzji zawiadomić skarżącego o zgromadzonym materiale dowodowym, a w razie potrzeby wezwać do przedstawienia odpowiednich dowodów, a następnie rozstrzygnąć sprawę, sporządzając uzasadnienie pozwalające poznanie w pełni motywów decyzji. Zaistniałe naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżoną decyzję na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.