III OSK 23/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 236/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 7 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 7 marca 2022 r. w przedmiocie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 września 2020 r. r Wójt Gminy Żelazków nakazał skarżącej usunięcie z nieruchomości w miejscowości [...]. odpadów o wymienionych w osnowie decyzji kodach, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie. Organ zastrzegł, że przygotowanie odpadów do transportu, należy dokonać w taki sposób, żeby zapewnić bezpieczeństwo dla ludzi oraz środowiska oraz, że należy unikać przeładunku zgromadzonych odpadów do pojemników zastępczych (wyeliminować możliwość mieszania się odpadów). Na odbiór i transport zebranych odpadów do miejsca składowania lub unieszkodliwiania należy zawrzeć umowy z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie. Ponadto, usuwane odpady należy przekazać transportującemu odpady wykonującemu usługę transportu, spełniającemu wymagania określone przepisami prawa, któremu jednocześnie należy wskazać miejsce przeznaczenia odpadów oraz posiadacza odpadów, spełniającego wymagania określone przepisami prawa, do którego należy dostarczyć odpady. Obowiązek powinien być wykonany do 30 listopada 2020 r. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.). Organ I instancji wyjaśnił, że 29 czerwca 2020 r. dowiedział się, że na terenie jednego z gospodarstw rolnych (w stodole) znajdują się odpady w postaci 107 beczek 200-litrowych oraz 44 mausery o pojemności 1000 Iitrów każdy, które były wypełnione nieznanymi substancjami. Tylko na niektórych były etykiety sugerujące, że są to odpady o kodach 08 03 99, 08 01 12 oraz 15 02 02. Skarżąca nie okazała zezwolenia na składowanie odpadów, natomiast przedstawiła umowę najmu zawartą z R.P., występującym jako pełnomocnik A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka). W dniu 21 lipca 2020 r. przeprowadzono oględziny budynku gospodarczego zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, że beczki są zlokalizowane w stodole, stoją na utwardzonej powierzchni w zadaszonym budynku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 7 marca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 5 i w tym zakresie ustaliło, że obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 31 maja 2022 r. Ponadto organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 7 marca 2022 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest, że skarżąca jest władającą - właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Na nieruchomość zostały nawiezione odpady niebezpieczne, do których składowania skarżąca, jak i żaden inny ujawniony w sprawie podmiot nie posiadają "zezwolenia". Skarżąca nie jest wytwórcą odpadów. Organ I instancji ustalił bowiem zakres działalności prowadzonej przez Spółkę (jej pracowników), co pozwoliło jednoznacznie ustalić, że skarżąca nie mogła być wytwórcą odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości wskazanej w zaskarżonej decyzji. Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca skutecznie obaliła domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W ocenie organów, posiadaczem odpadów zgromadzonych na nieruchomości jest jej właściciel. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że posiadaczem odpadów jest Spółka (z którą podpisała umowę najmu) lub działające w jej imieniu osoby, które przywiozły odpady na teren nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, to skarżąca jako właściciel nieruchomości, a więc podmiot władający powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami, jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Dla uznania, że skarżąca jest posiadaczem odpadów wystarczające było ustalenie, że włada ona powierzchnią ziemi, na której są odpady. Zasadnie organy skorzystały z domniemania prawnego, które pozwala na nałożenie obowiązku na skarżącą i która jako władająca powierzchnią ziemi została uznana za posiadacza odpadów. Spółka "faktycznie nie funkcjonuje", więc nie może przejawiać woli władania rzeczą. W ocenie Sądu I instancji, brak było również podstaw do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na osoby wskazane w wyroku Sądu Rejonowego w Kaliszu z 19 maja 2022 r. II K 507/21 skazującego za przestępstwo z art. 183 § ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2021 r., poz. 2345 ze zm., dalej: k.k.). Wyrok ten zapadł już po zakończeniu postępowania administracyjnego, a ponadto wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznczonego do ich składowania lub magazynowania nie jest zależne od tego, czy osobie tej (lub innemu podmiotowi) zostanie udowodnione popełnienie przestępstwa z art. 183 § 1 k.k. Postępowanie karne ma na celu pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osobę, która popełniła czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Natomiast postępowanie administracyjne, zakończone decyzją będącą przedmiotem skargi, ma na celu niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a., przez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi skarżącej i jej oddalenie pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego. Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach w związku z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że bieżące niekorzystanie z opadów oraz nieobecność fizyczna osób wskazanych przez skarżącą jako odpowiedzialne za złożenie odpadów, przesądza o niemożliwości uznania ich za posiadaczy odpadów, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącej, okoliczności powoływane przez Sąd I instancji nie powinny przesądzać o braku znamion warunkujących stan posiadania, Po drugie, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach przez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca powinna zostać zobowiązana do usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego w ramach władztwa administracyjnego, podczas gdy poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych powinno prowadzić do przeciwnego wniosku, tj. zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności za składowanie odpadów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 sierpnia 2022 r. oraz zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 marca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Żelazków z 29 września 2020 r., a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie można ustalić podmiotu ponoszącego odpowiedzialność za odpady, obowiązuje domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Jeżeli odpady nie zostaną usunięte zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach należy zatem rozumieć w ten sposób, że w przypadku, gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tego posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi. Zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.), takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990) ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (zob. M. Górski, Usuwanie odpadów, Warszawa 2021, s. 133-134). Ratio legis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest zapewnienie możliwości usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania przez posiadacza lub wytwórcę odpadów, przy domniemaniu, że posiadaczem jest władający powierzchnią ziemi. Brak jest natomiast podstaw do nakładania tego rodzaju obowiązku na władającego powierzchnią ziemi, który skutecznie obalił domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Ponadto za wytwórcę odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 zdanie pierwsze ustawy o odpadach, uważa się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., przez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi skarżącej i jej oddalenie pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach został sformułowany niejako "następczo", bowiem skarżąca w ramach tego zarzutu wskazała, że "poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych powinno prowadzić do [...] zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności za składowanie odpadów". W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że pomimo sformułowania przez skarżącą zarzutu "rażącego naruszenia" przepisów prawa procesowego, skarga kasacyjna nie wyjaśnia, na czym polegało kwalifikowane naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W ocenie skarżącej, naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa procesowego polegało na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, przez odmówienie należytej mocy dowodowej i wiarygodności przedłożonej przez skarżącą umowy najmu z 7 maja 2020 r. Zdaniem skarżącej, doprowadziło to do błędnego ustalenia, jaki podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie i składowanie odpadów na nieruchomości skarżącej. Stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ nie ulega wątpliwości, że zarówno umowa najmu, jak i okoliczności jej zawarcia były przedmiotem oceny organów. Umowa ta została oceniona wraz z innymi dowodami w sprawie, ale jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, nie dawała podstaw do ustalenia posiadacza odpadów i obalenia domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Organy ustaliły, że pełnomocnik skarżącej zawarł umowę najmu z R.P., który podał się za działającego w imieniu Spółki. Do umowy najmu nie został jednak dołączony dokument KRS, który wykazywałby upoważnienie R.P. do zawierania umów w imieniu Spółki. Z aktualnego odpisu KRS Spółki wynikało, że jest to jednoosobowa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym wspólnikiem, a jednocześnie prezesem zarządu jest I.S.. Z KRS wynika również, że w dacie podpisania umowy (7 maja 2020 r.) Spółka miała już od 31 stycznia 2019 r. ustanowionego kuratora sądowego, ale tylko do działania w konkretnym postępowaniu sądowym. Prowadzące odrębne postępowanie organy ścigania nie ustaliły ponadto aktualnego miejsca pobytu R.P., który nie zamieszkuje pod adresem wskazanym w umowie. Nie jest także znany jego rzeczywisty związek ze Spółką, który nie został wskazany w KRS oraz nie legitymował się pełnomocnictwem do działania w imieniu Spółki. W tych okolicznościach nie można było nałożyć ani na Spółkę ani na R.P. obowiązku usunięcia odpadów, bowiem nie byłoby możliwe wyegzekwowanie wykonania obowiązku. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że zasadnie organy skorzystały z domniemania prawnego, które pozwala na nałożenie obowiązku na skarżącą, która jako władająca powierzchną ziemi została uznana za posiadacza odpadów. Ponadto, w ocenie skarżącej, naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej polegało na naruszeniu zasady bezpośredniości postępowania dowodowego przez zaniechanie przesłuchania D.M., Ł.M. oraz T.A., z uwagi na pozyskaną informację od organów ścigania, zgodnie z którą, nie udało się ustalić osób odpowiedzialnych za złożenie odpadów na nieruchomości należącej do skarżącej. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok Sądu I instancji i podobnie jak ten Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a., por. T. Woś, Komentarz do art. 133 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2005 r., OSK 1660/04, LEX nr 238563; z 3 czerwca 2009 r., II FSK 258/08, LEX nr 511306 i z 24 sierpnia 2010 r., II FSK 586/09, LEX nr 737633). Skarżąca przed rozprawą w Sądzie I instancji złożyła do akt sprawy wyrok Sądu Rejonowego w Kaliszu z 19 maja 2022 r. skazujący za popełnienie czynu z art. 183 § 1 k.k., wydany prawdopodobnie wobec D.M., Ł.M. oraz T.A. Wyrok ten złożony w wersji zanonimizowanej, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy rzeczywiście został wydany wobec tych osób, jak również, czy dotyczy składowania odpadów na działce skarżącej. Z akt sprawy, w tym uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie wynika również, czy wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym. Co jednak bardziej istotne, wyrok ten został wydany po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mógł być znany zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu. Należy mieć również na uwadze, że norma z art. 26 ustawy o odpadach nie stoi na przeszkodzie nałożenia nakazu usunięcia odpadów na więcej niż jedną osobę, bowiem jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której stanowi art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której stanowi art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest wówczas solidarna. Wynika to jednoznacznie z art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach i nie wyklucza nałożenia przedmiotowych obowiązków również na innych, ustalonych następczo posiadaczy odpadów, a jednocześnie nie wyklucza wskazania skarżącą jako posiadacza odpadów, która na etapie postępowania administracyjnego nie obaliła domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W tym kontekście brak przesłuchania wskazanych przez skarżącą osób należy uznać za uchybienie, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach w związku z art. 336 k.c. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że bieżące niekorzystanie z odpadów oraz nieobecność fizyczna osób wskazanych przez skarżącą jako odpowiedzialne za złożenie odpadów, przesądza o niemożliwości uznania ich za posiadaczy odpadów, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach. Stanowisko to nie jest prawidłowe, bowiem Sąd I instancji odniósł się do art. 336 k.c. wyłącznie w kontekście możliwości nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na Spółkę, prawidłowo orzekając, że Spółka nie prowadzi działalności, więc nie może przejawiać woli władania rzeczą. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.