I GSK 617/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 509/23 w sprawie ze W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 8 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 509/23 oddalił skargę W. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: organ lub SKO) z dnia 8 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa proceduralnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z 138 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, co było konsekwencją błędnego przyjęcie, że w mniejszej sprawie nie istniały w obrocie dwie tożsame decyzje organu I instancji, co w rzeczywistości miało miejsce, a Prezydent miasta Radomia nie mógł skutecznie wydać decyzji z dnia 15 września 2022 r. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organy bez poszanowania zasady praworządności, co wyrażało się brakiem uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w postaci dokonania oględzin placówki, a także nie dopuszczono dowodu z uzupełniających wyjaśnień strony, podczas gdy miało to istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. 3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi od decyzji w sytuacji, w której organy I i II instancji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności przedmiotowo-podmiotowe sprawy uzasadniały uwzględnienie skargi, tu choćby za organem pierwszej instancji błędnie i bezzasadnie przyjęto, że skarżąca sfinansowała dotacją dwie suszarki i zakwestionowano kwotę na dwie suszarki, choć skarżąca sfinansowała tylko jedną, że sfinansowała żaluzje zewnętrzne, które mogłyby być wydatkiem inwestycyjnych, choć sfinansowała jedynie żaluzje wewnętrzne, że generator nie znajdował się w przedszkolu, choć jako taki znajdować się w przedszkolu nie mógł - jest bowiem urządzeniem spalinowym. 4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego przez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd I Instancji, że skarżąca nie mogła z dotacji ponieść zakwestionowanych wydatków, w szczególności zakupu sprzętu RTV i AGD (133.079,99 zł), artykułów spożywczych, dekoracyjnych i usługi projektowej w sytuacji, w której wydatki te stanowią szeroko rozumiane wydatki bieżące związane z kształceniem, wychowaniem i opieką nad dziećmi. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Radomia i umorzenie postępowania. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. Wskazania w tym względzie wymaga, że w ramach - możliwego do ustalenia przez NSA - zakresu uzasadnienia w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej (s. 5 in fine - s. 7 skargi kasacyjnej) wyrażono stanowisko w odniesieniu do: - oparcia ustaleń okoliczności faktycznych "na podstawie uprzedniego postępowania kontrolnego, szczególnie, że ustalenia te były nierzetelne"; - zasadności przeprowadzenia oględzin z uwagi na fakt, że "nie wszystkie urządzenia były zmontowane od momentu daty ich zakupu. Wyłącznie tymczasowo, tj. do wykonania remontu, znajdowały się one na przechowaniu poza placówką." (s. 6 skargi kasacyjnej); - nieprawidłowych ustaleń "w szczególności wydatków związanych z zakwestionowaniem kosztów zakupów artykułów spożywczych i dekoracyjnych oraz zakupu szafy" (s. 7 skargi kasacyjnej). Treść uzasadnienia w tym względzie wskazuje, że autor skargi kasacyjnej wyraził jedynie polemikę w odniesieniu do wybranych kwestii, nie podejmując nawet próby wykazania istotności wpływu wskazywanych uchybień na wynik sprawy. Nie kwestionowano przy tym ustaleń, że jakkolwiek sprawa dotyczyła dotacji za 2020 r., to do czasu zakończenia kontroli (koniec września 2021 r.) w placówce nie znajdowały się sprzęty przedstawione do rozliczenia dotacji za wskazany okres, ani też, że niektóre z nich nie mogły ze swej istoty służyć realizacji zadań placówki. Analogicznie argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej abstrahuje od ustalenia, że część kwestionowanych wydatków przedstawionych do rozliczenia w ramach wykorzystania dotacji dotyczyła prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej (nie związanej z działalnością przedszkola). Brak jest także kwestionowania zasadności nieuznania innych przedstawionych do rozliczenia wydatków w kontekście istniejących uwarunkowań prawnych i faktycznych. Stąd też - w świetle wcześniejszych wyjaśnień w przedmiocie wymogów jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna - zarzuty te nie poddawały się ocenie merytorycznej. Nieskuteczny jest zarzut zawarty w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach wskazano, że w obrocie prawnym znajdowały się dwie tożsame decyzje organu I instancji. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że SKO rozpoznając odwołanie do decyzji organu I instancji z 15 września 2022 r. wydanej w ponowionym postępowaniu - co miało miejsce po uchyleniu przez SKO decyzji z 23 lutego 2022 r., ale przed rozpoznaniem skargi przez WSA w tym względzie (decyzja SKO została uchylona) - dokonał jedynie uchylenia tejże decyzji, podczas gdy w myśl art. 138 § 1 k.p.a. "nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia albo umorzenia postępowania w I instancji albo orzeczenia co do istoty sprawy" (s. 4 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ewentualna wadliwość (w postaci pewnych braków) decyzji SKO, którą uchylono decyzję organu I instancji, powinna być ewentualnie kwestionowana w ramach odrębnego postępowania. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, iż w przywołanej decyzji SKO dokonało rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji przedwcześnie ponownie wydanej decyzji organu I instancji. Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie w jego zakresie (zupełnie pomijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołany w ramach zarzutu art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego) wskazuje, że "cel stosowania zaś dotacji oświatowych określony jest w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem ma zatem miejsce więc tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy środki te zostały wydatkowane na cel w żaden sposób niezwiązany z działalnością placówki oświatowej, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie" (s. 8 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że proponowane przez skarżącą rozumienie dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych sprowadzające się do uznania, że każdy wydatek związany w jakikolwiek sposób z działalnością podmiotu oświatowego może być finansowany dotacją pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem ww. regulacji. Jak wskazał Sąd I instancji, stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w sprawie), dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Istotne jest przy tym, że regulacja ta wskazywała rodzaje oraz - w odniesieniu do osób zatrudnionych w placówce - dopuszczalne limity finansowania wydatków. Ustawodawca użył sformułowania, że "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:", po którym następowało wyliczenie owych kategorii wydatków (oraz ich limitów). Skoro zatem art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych precyzował jakie kategorie wydatków oraz jaka ich wysokość (w odniesieniu do niektórych z tych kategorii) mogą być finansowane dotacją, to nie można uznać, że każdy wydatek związany (w jakikolwiek sposób) z działalnością placówki może być finansowany dotacją. Stanowiłoby to bowiem wykładnię contra legem. NSA zauważa także, że w ramach ocenionego zarzutu skuteczne nie mogło się okazać kwestionowanie ustaleń faktycznych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.