IV SA/Po 565/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz O. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po przeprowadzeniu kontroli w trybie art. 81 ustawy - Prawo budowlane, w piśmie z dnia 19 lutego 2024 roku, które zostało skierowane do wnioskodawcy (O. S.A. Oddział w P.) oraz współwłaścicieli działki nr [...] (I. i K. S.), wskazał, że: - na obecnym etapie brak jest podstaw do dalszej interwencji, gdyż zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] został wykonany legalnie (w oparciu o zgłoszenie), a organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w kwestii utwardzenia bez wyrobów budowlanych części pasa gruntu wykorzystywanego jako droga wewnętrzna, - działka nr [...] w całości znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia i prowadzenie jakichkolwiek robót w tym rejonie wymaga pisemnego uzgodnienia z operatorem gazociągu, tj. O. S.A. Oddział w P.. W treści pisma organ wyjaśnił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2024 roku, w odległości kilkuset metrów od torów linii kolejowej relacji P. - K., stwierdzono wykonany z wyrobów budowlanych - kostki brukowej ograniczonej krawężnikami, zjazd na działkę nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...], która oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym [...]. Natomiast działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków, jako nieużytki, łąki trwałe, a w rzeczywistości stanowi pas utwardzonego gruntu o szerokości 4m biegnący w początkowym odcinku od zjazdu z drogi wojewódzkiej w głąb terenu (ca. 65m-70m), po czym skręca w prawo i kończy się kilkaset metrów dalej na ścianie lasu. Na odcinku równoległym do drogi wojewódzkiej o długości około 60m stwierdzono dodatkowe utwardzenie tego pasa gruntu żużlem paleniskowym (szlaką), czyli materiałem, który nie jest wyrobem budowlanym. Organ zaznaczył, że na całej długości opisanego pasa gruntu (działka nr [...]) w jego bezpośrednim sąsiedztwie lub bezpośrednio pod nim przebiega gazociąg. W czasie kontroli na terenie przedmiotowej działki nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, czy składowania materiałów budowlanych. Stwierdzono natomiast wykonanie zajazdu oraz ślady ciężkiego sprzętu w bezpośredniej bliskości gazociągu. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu podania z dnia 6 marca 2024 roku zatytułowanego "Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2024 roku w przedmiocie braku podstaw do interwencji", postanowieniem z dnia 28 maja 2024 roku (nr [...]), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez O. S.A. Oddział w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismo PINB z dnia 19 lutego 2024 roku zawiera oznaczenie organu wydającego akt administracyjny, adresatów aktu określonych w rozdzielniku oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający akt. Jednak nie zawiera rozstrzygnięcia. W treści zaskarżonego pisma brak jest zdań, które formułowałyby uprawnienia lub obowiązki. W ocenie organu odwoławczego pismo PINB z dnia 19 lutego 2024 roku jest informacją o wynikach przeprowadzonej kontroli, które zawiera szczegółowy opis ustalonego stanu faktycznego oraz dodatkowo zawiera wyjaśnienie jakie wymiary powinna posiadać strefa kontrolowana gazociągu z jednoczesnym wskazaniem, że w chwili obecnej brak jest przesłanek do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego. WWINB wyjaśnił, że prowadzenie postępowania kontrolnego w trybie art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru, który prowadzi czynności nadzorcze, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego i dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego współtworzy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i jest podstawą rozstrzygnięcia. W sprawie występuje niedopuszczalność przedmiotowa odwołania, od pisma z dnia 19 lutego 2024 roku nie przysługiwało odwołanie. O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. przeprowadzenia ponownej kontroli drogi zlokalizowanej wzdłuż gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – W. na działce o numerze [...] oraz wszczęcia postępowania w sprawie i w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości wykonanie zabezpieczenia przejazdu na skrzyżowaniu z gazociągiem w postaci konstrukcji odciążającej lub przebudowy gazociągu oraz zmianę lokalizacji drogi lub przebudowę gazociągu dla przebiegu równoległego drogi w stosunku do gazociągu – po zwróceniu się przez właściciela nieruchomości do Skarżącej i wydaniu oraz doręczeniu warunków technicznych lub uniemożliwienie przejazdu drogą poprzez jej zablokowanie dla ruchu kołowego. W ocenie skarżącej Spółki postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 107 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 19 lutego 2024 roku nie stanowi decyzji administracyjnej pomimo spełnienia przesłanek kwalifikujących to pismo jako decyzję administracyjną, 2) art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji uznanie, że odwołanie wniesione przez skarżącą jest niedopuszczalne pomimo spełnienia przez pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 19 lutego 2024 roku warunków kwalifikujących je jako decyzję administracyjną. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącej Spółki pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 19 lutego 2024 roku o znaku [...] jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż wbrew ocenie organu odwoławczego spełnia ono wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do takiej kwalifikacji na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym oznaczenie organu, podpis, a także rozstrzygnięcia w postaci braku podstaw do podjęcia interwencji, tj. odmowy wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności postanowienia, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. W świetle treści art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania o której mowa w art. 134 K.p.a., może wynikać z przyczyn przedmiotowych, co obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024). Okolicznością bezsporną pomiędzy stronami jest to, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 19 lutego 2024 roku zostało sporządzone, jako wynik czynności kontrolnych oraz nie otrzymało formy dokumentu, która zwyczajowo przyjmowana jest dla aktu o charakterze decyzji, czy też postanowienia. Strony zgodnie jednak przyjmują, że sporne pismo spełnia konieczne warunki formalne dla prowadzenia rozważań, czy zasadne jest uznanie tego pisma za rozstrzygnięcie administracyjne podjęte na gruncie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąc dopatruje się w spornym piśmie cech rozstrzygnięcia o charakterze decyzji lub postanowienia. Spółka trafnie dostrzega w tym zakresie, że adresatami pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2024 roku są podmioty posiadające interes prawny, właściciel nieruchomości, który urządził drogę wewnętrzną oraz właściciel gazociągu przebiegającego przez sporną działkę. Organ przyjmuje natomiast, że pismo zawiera oznaczenie organu wydającego akt administracyjny, wskazuje adresatów aktu w rozdzielniku, a także zawiera podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Jednak w ocenie WWINB sporne pismo nie zawiera rozstrzygnięcia właściwego dla decyzji administracyjnej, tj. nie rozstrzyga o obowiązkach, czy też uprawnienia jego adresatów. Spór pomiędzy stronami koncentruje się zatem na tym, czy w treści spornego pisma zawarte zostało rozstrzygnięcie, a jeśli tak, to jakiego rodzaju jest to rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia (art. 48 ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 2 pkt 1-2 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 pkt 1-2 ustawy – Prawo budowlane). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane bez należytego wyjaśnienia charakteru prawnego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2024 roku, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. w związku z art. 48 oraz art. 66 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Treść decyzji podziałowych oraz decyzji o warunkach zabudowy (włączone do akt sprawy), a także stwierdzony podczas kontroli sposób zagospodarowania terenu, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że grunt w obrębie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – W. został podzielony na regularne działki, w tym na działkę o charakterze drogi wewnętrznej przeznaczoną do obsługi komunikacyjnej działek wydzielonych jako budowlane. Materiały graficzne i dokumentacja fotograficzna, które włączono do akt administracyjnych, nakazują przyjmować, że na działce [...] urządzona została droga wewnętrzna w celu obsługi komunikacyjnej przyległych do niej działek budowlany, z których jedna już został zabudowana ([...]), a na kolejnej trwają prace budowlane ([...]). Wskazane działki znajdują się w obrębie strefy kontrolnej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – W.. Dostrzegać również należy, że do akt administracyjnych włączone zostało pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2024 roku, w treści którego organ stwierdza, że gazociąg wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – W. eksploatowany jest na warunkach samowoli budowlanej. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności i regulacji prawnych stanowisko WWINB o braku rozstrzygnięcia w treści pisma PINB z 19 lutego 2024 roku jawi się jako dowolne. W ocenie Sądu w treści tego pisma zawarte zostały komunikaty o charakterze rozstrzygnięcia, które skierowano do podmiotów legitymujących się interesem prawnym w sprawie. Odpowiadając na "żądania" zgłoszone przez skarżącą Spółkę (właściciela gazociągu) organ wskazuje, że nie znajduje "podstaw do dalszej interwencji", tj. w zakresie legalnie pobudowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] oraz w zakresie urządzonej oraz użytkowanej w strefie kontrolnej gazociągu drogi wewnętrznej, co PINB tłumaczy brakiem przesłanek materialnoprawnych, gdyż droga urządzona została bez wykorzystania wyrobów budowlanych. Treść pisma PINB uzasadnia także stanowisko, że na właściciela działki drogowej nałożony został obowiązek w postaci zakazu prowadzenia jakichkolwiek robót w strefie kontrolnej gazociągu oraz zakazu prowadzenia ruchu kołowego po działce nr [...] bez pisemnego uzgodnienia z operatorem gazociągu, tj. O. S.A. Oddział w P.. Organ ustalił bowiem, że wskazana działka jest użytkowana jako droga wewnętrzna oraz w całości znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – W.. Z powyższych względów, wbrew stanowisku WWINB, podzielić należało ocenę, że w treści spornego pisma zawarte zostało rozstrzygnięcie o charakterze odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku art. 61a § 1 K.p.a. Niemniej w treści spornego pisma zawarte zostały także: zakaz prowadzenia robót budowlanych w obrębie strefy kontrolnej gazociągu oraz zakaz użytkowania drogi urządzonej w strefie kontrolnej gazociągu. Powyższe w sposób oczywisty rozpoznawać należy jako nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ w oparciu o przepisy prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzgodnienia z operatorem gazociągu możliwości prowadzenia robót budowlanych oraz użytkowania urządzonej drogi wewnętrznej, ale uczynił to w sposób, który nie otwiera prawnej możności skutecznego egzekwowania stwierdzonych obowiązków. Zawarty w spornym piśmie PINB szczegółowy opis ustalonego stanu faktycznego, odniesie tego stanu faktycznego do regulacji prawnych dotyczących wymiarów jakie winna posiadać strefa kontrolna gazociągu, a w konsekwencji przyjęcie ustalenia, że urządzona droga wewnętrzna w całości znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji P. – W., stanowi o należytej realizacji obowiązków procesowych opisanych w treści art. 107 § 3 K.p.a. w odniesieniu do sformułowanego w piśmie zakazu prowadzenia robót budowlanych w obrębie strefy kontrolnej gazociągu oraz zakazu prowadzenia ruchu pojazdów, w szczególności ciężkiego sprzętu, po działce [...], bez uzgodnienia tego z operatorem gazociągu. Do oddalenia skargi nie mogła prowadzić argumentacja, że pismo PINB nie zostało poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz zostało wystosowane do podmiotów o cechach stron postępowania bezpośrednio po kontroli w trybie art. 81 Prawa budowlanego. Niedopuszczalność przedmiotowej odwołania skarżącej Spółki nie dowodzi przywołany w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wzorzec zgodnego z prawem postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia podczas kontroli naruszeń prawa. Podnoszona przez organ odwoławczy argumentacja jedynie przesądza o tym, że zawarte w treści spornego pisma rozstrzygnięcia zostały podjęte przez PINB z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, a zatem ocena Sądu administracyjnego w tym zakresie jest przedwczesna. W wykonaniu wyroku Organ zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania przy udziale wszystkich zainteresowanych podmiotów. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § P.p.s.a., uwzględniając: wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę kancelaryjną od pełnomocnictwa (17 zł).