II SA/Łd 478/23

Dnia 30 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 marca 2023 roku nr SKO.4146.239.23 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 24 stycznia 2023 roku znak: GOPS.DW.518.3041.2022. MR Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 1 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz z 24 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania B. Ł. dodatku węglowego. W jej uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że B.Ł. wystąpił z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, w którym oświadczył, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa jest koza, wskazując pod jakim adresem zamieszkuje i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W toku postępowania ustalono, że na ten sam adres został już wcześniej złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego, który zweryfikowano pozytywnie i wypłacono świadczenie. Ponadto pod wskazanym przez wnioskodawcę adresem znajdują się dwa odrębne budynki zamieszkiwane przez dwa odrębne gospodarstwa domowe. Jeden z budynków ma nadany nr [...], a dla drugiego nie ma ustalonego numeru porządkowego. Drugi z budynków to budynek gospodarczy, co potwierdza także deklaracja CEE B (formularz B - budynki i lokale niemieszkalne). Kolegium, powołując się na treść art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym wskazało, że dla uzyskania świadczenia ustawodawca wymaga, aby odrębność lokali mieszkalnych/budynków była potwierdzona istnieniem stosownych numerów porządkowych, a w przypadku braku takich numerów ustanowiony został wymóg podjęcia, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., formalnych działań mających na względzie nadanie numeru porządkowego dla odrębnego lokalu albo budynku mieszkalnego, jeżeli do nadania takiego numeru nie doszło we wskazanym terminie. Oczekując przyznania świadczenia wnioskodawca powinien zatem załączyć do wniosku kserokopię wniosku złożonego w odpowiednim urzędzie przez właściciela nieruchomości o nadanie numeru porządkowego dla lokalu/budynku, w którym wnioskodawca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z potwierdzeniem jego złożenia. Organ zaznaczył, że w trakcie postępowania strona nie przedłożyła dowodów na to, że dla budynków znajdujących się pod wskazanym adresem podjęto działania mające na celu nadanie odrębnego numeru budynku. W tej sytuacji zasadnie odmówiono wypłaty dodatku węglowego. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia pozostaje okoliczność prowadzenia przez skarżącego i pozostałe osoby zamieszkujące pod wskazanym adresem odrębnego od pozostałych członków rodziny gospodarstwa domowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy nie jest to okoliczność wystarczająca do przyznania wnioskodawcy omawianego świadczenia. Zasadniczą przesłanką zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest ustalenie, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, w sytuacji podjęcia przed w/w datą formalnych działań mających na celu nadanie odrębnego numeru porządkowego, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. Zdaniem organu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście przytoczonych regulacji pozwala ponadto stwierdzić, że B.Ł. nie spełnia ustawowej przesłanki do przyznania dodatku, wyrażonej w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy. W w/w przepisie ustawodawca powiązał prawo do dodatku węglowego z warunkiem "zamieszkiwania" i jednocześnie "gospodarowania" pod adresem wskazanym we wniosku o świadczenie. Nie może budzić wątpliwości, że "zamieszkiwanie" to przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego bądź budynku mieszkalnego. Dodatek węglowy nie może być zatem przyznany wnioskodawcy, który zajmuje budynek niemieszkalny, np. budynek gospodarczy. W skardze B. Ł. zakwestionował prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 3[...] ze zm. – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm. - u.d.w.). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a u.d.w.). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b u.d.w.). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Analiza przywołanych uregulowań, jak również pozostałych uregulowań ustawy, prowadzi do wniosku, że co do zasady dodatek węglowy przyznawany jest na gospodarstwo domowe. Wyjątek od tej reguły przewidziany został w art. 2 ust. 3a u.d.w., gdzie wskazuje się, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Nie mniej od tego wyjątku ustawodawca przewidział odstępstwo, mianowicie gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W żadnym natomiast aspekcie ustawodawca nie uzależnia udzielenia wsparcia w zakupie paliwa stałego do ogrzewania mieszkań od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego. Brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze, a skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela (por. wyroki WSA w Gliwicach z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23 oraz z [...] czerwca 2023 r., II SA/Gl 391/23; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd [...]9/23 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy uznać, że Kolegium bezpodstawnie uzależniło przyznanie wsparcia skarżącemu od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Sąd nie podziela także stanowiska organów, że ustawodawca powiązał prawo do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. Pamiętać należy, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W tym kierunku powinna zatem zmierzać wykładnia przepisów ustawy. Prawodawca w ustawie o dodatku węglowym posługuje się pojęciami "miejsca zamieszkania" i "zamieszkiwania", nie definiując tych pojęć. W orzecznictwie sądowym wprawdzie przyjmuje się, że posłużenie się przez prawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym pojęciem osoby zamieszkującej może być mylące, niemniej jednak w innych jednostkach redakcyjnych art. 2 ustawy ustawodawca konsekwentnie posługuje się już pojęciem "miejsca zamieszkania", w tym w ust. 7, stanowiącym, że dodatek węglowy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że kryterium przesądzającym o możliwości przyznania wnioskowanego dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania, zatem oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji należy uwzględnić treść art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe". Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest więc konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Także według Słownika Języka Polskiego PWN zamieszkiwać, mieszkać, to "zajmować jakieś pomieszczenie i traktować je jako główne miejsce swojego pobytu". Zamieszkiwanie oznacza więc rodzaj pobytu osoby, cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie, a w szczególności nocowania, stołowania się i wypoczynku po pracy czy nauce. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie w przedmiocie dodatku węglowego nie miał uprawnień do badania podstawy prawnej zajmowania przez skarżącego na cele mieszkalne budynku gospodarczego usytuowanego pod wskazanym we wniosku adresem. Miał natomiast obowiązek zbadania, czy prowadzi ona we wskazanym budynku jednoosobowe gospodarstwo domowe, faktycznie tam zamieszkując. Tak też uczynił, i jak wynika z notatki z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący zajmuje odrębny budynek o tym samym numerze porządkowym, na stałe zamieszkany, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, korzystające z oddzielnego źródła ciepła i złożył do 11 sierpnia 2022 r. wymaganą deklarację CEEB. Wobec powyższego organy dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 , ust. 2 i ust. 7, w zw. z art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. Końcowo zasygnalizować wypada, że akta administracyjne uniemożliwiają weryfikację ustaleń organów w odniesieniu do wcześniejszego przyznania dodatku węglowego na adres skarżącego, czym naruszono także przepisy postepowania, a mianowicie art. 7,. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.